定义

我国的慈善法是为了发展慈善事业、规范慈善活动，对于慈善组织的设立登记和慈善活动的管理进行规范的法律体系。[1]除了《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）以外，《中华人民共和国信托法》、《中华人民共和国红十字会法》、《社会团体登记管理条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国企业所得税法》以及各地政府出台的规章制度等都是我国慈善法律体系的组成部分。

要点总结 Key Takeaways

• 我国《慈善法》立法过程自2005年民政部正式向全国人大和国务院提出起草《慈善事业促进法》的立法建议起至2016年正式出台，历经十一年。于2016年9月1日开始实行。
• 《慈善法》实施以来，取得了一些成效，也还面临诸多问题和挑战。2020年10月全国人民代表大会常务委员会执法检查组公布了《〈慈善法〉执法检查报告》，总结了《慈善法》实施以来的执法开展情况。
• 在法律层面，对于“慈善”和“公益”的区分仍然存在一定模糊之处，在法律法规实施时会出现一定问题和障碍。

《中华人民共和国慈善法》的立法历程

我国《慈善法》的立法历史较短，最早可以追溯到2005年。2005年9月，民政部正式向全国人大和国务院提出起草《慈善事业促进法》的立法建议；2009年，民政部向国务院法制办提交立法草案，《慈善法》就此进入立法程序。然而在随后几年，社会各界对于有关立法的一些问题（诸如“慈善”是“大慈善”还是“小慈善”、慈善与公益的关系等问题）存在较大分歧，慈善立法一再被搁置。直到2013年11月，《慈善法》被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并最终确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。[2]

2015年10月，《慈善法》草案提请十二届全国人大常委会第十七次会议初次审议（“一审草案”），[3]并且向社会公开征求意见。[4]一审草案从发展慈善事业、规范慈善行为、加强慈善监管、规定法律责任等方面做出了规定。特别是在对慈善的定义上，一般而言慈善有广狭之分，“小慈善”指的是扶贫济困救灾，“大慈善”还包括促进教育、科学、文化、卫生、土语事业的发展、环境保护等，只要有利于公共利益的活动都属于慈善。在一审草案中采用了“大慈善”的规定，把扶贫济困救灾作为慈善活动的重点，同时又为慈善事业的进一步发展拓宽空间。[5]

2015年12月，《慈善法》草案提请十二届全国人大常委会第十七次会议进行第二次审议（“二审草案”），[6]并再次向社会公开征求意见。[7]二审草案相比于一审草案主要有以下不同：

2016年3月，第十二届全国人民代表大会第四次会议表决通过了《慈善法》[8]，并于2016年9月1日开始实行[9]。

中国慈善事业立法的发展历史

慈善的行为和思想在我国古代就已经存在。我国古代的慈善救济主要是以国家或者社会机构为主体，以灾难救助、弱势扶助为主要内容，政府在慈善救济领域的强大地位排斥了民间慈善的发展，这一时期的慈善救济官方或者政府占据主导地位，民间的慈善救助处于补充地位。[10]

近代以来，我国民间慈善事业发展迅速，官方救济逐渐让位于民间慈善救济，并开始产生了现代意义上的慈善组织。[11]同时，这一时期的慈善救济还逐渐法制化。从1915年到1949年，民国各时期地方政府部门颁布了许多慈善方面的法令。1920年10月，北京政府颁行《办赈犯罪惩治条例》4条，对于办赈过程中营私舞弊、侵吞募捐款项的犯罪行为规定了惩治措施。1928年5月，南京国民政府内政部公布的《各地方救济院规则》第八章规定对捐助者的奖励事宜。同年10月，南京国民政府又公布了《管理各地私立慈善机关规则》，要求各私立慈善机关募捐须事先呈主管部门核准。1929年南京国民政府颁布《监督慈善团体法》，该法共14条，规定了成立慈善团体的目的、条件、人数要求以及发起人的资格等。[12]

新中国成立之初，我国对原有的慈善组织分别采取了取缔、停办、接受、改组和合并的措施，原有的慈善机构或是不复存在，或是成为政府的附属机构。改革开放之前，在计划经济体制下，由于资源由国家分配，社会掌握的资源少之又少，慈善缺乏发展的动力，公益事业的主体只有政府。改革开放后，慈善事业进入新的发展时期。1993年1月，吉林省慈善总会在长春成立；1994年4月，新中国第一个全国性的民间慈善组织——中华慈善总会在北京成立，这之后慈善组织如雨后春笋般出现。[13]与此同时，也有一些慈善相关的法律法规出台。1989年《社会团体登记管理条例》实行，对于社会团体的成立登记和监督管理进行规定。[14]1993年《中华人民共和国红十字会法》实行，对红十字会的组织、职责、管理进行了规定。[15]1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》实行，全面规范了捐赠、受赠行为，保护了捐赠人、受赠人与受益人的合法权益，明确禁止捐赠活动中强行摊派或者变相摊派，并把以捐赠为名从事营利活动定性为违法行为[16]。2001年《中华人民共和国信托法》实施，其中第六章对于公益信托的设立、终止和管理进行了规定。[17]2004年《基金会管理条例》颁布施行，鼓励企业、私人捐赠财产设立非公募基金会，为公益慈善事业发展提供了新的动力。[18]这些立法在一定程度上促进了慈善事业的发展，但是由于没有关于慈善事业的专门性、系统性和综合性的法律法规，有些规定的可操作性不强，还是需要一部针对慈善事业的法律出台，于是在经历了11年的立法讨论和程序，《慈善法》于2016年通过并实施。

中国慈善法律体系概况

在《慈善法》实施以来，我国的慈善法律体系也得到了进一步的发展和完善：一是全国人大常委会先后于2017年、2018年修订了《中华人民共和国红十字会法》[19]《中华人民共和国企业所得税法》[20]。前者使作为从事人道主义工作的社会救助团体红十字会系统的慈善活动被正式纳入法定慈善范畴，后者使《慈善法》第80条规定的企业发生的公益性捐赠支出“超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”得以落地，有利于企业大额捐赠。二是2017年国务院颁布行政法规《志愿服务条例》，对志愿服务的宗旨、志愿者与志愿服务组织、志愿服务活动、促进措施、法律责任等做出了明确规制，使《慈善法》里有关“慈善服务”一章中对于志愿服务的规范得到细化。三是民政部、财政部等部门出台了包括《公开募捐平台服务管理办法》、《慈善组织认定办法》、《慈善组织公开募捐管理办法》、《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》、《慈善信托管理办法》、《慈善组织信息公开办法》、《公开募捐违法案件管辖规定（试行）》等规章或政策性文件，涵盖了慈善组织认定登记、信用管理、志愿服务、慈善组织信息公开、慈善财产保值增值等多个方面的内容。[21]四是一些地方立法机关或政府亦出台了专门的地方性慈善法规或规章。如江苏、安徽、浙江、宁夏、江西、陕西等省区人大常委会先后制定了有关慈善的地方性法规，北京、广东等省市人民政府亦出台了有关促进慈善事业发展的规章。[22]这些法律法规和规章制度的修订和出台，促进了慈善事业的发展以及慈善法律体系的进一步细化。

当前的《慈善法》存在哪些问题和挑战？

在《慈善法》实施以来，取得了一些成效，也还面临一些问题和挑战。2020年10月全国人民代表大会常务委员会执法检查组公布了《〈慈善法〉执法检查报告》，总结了《慈善法》实施以来的执法开展情况，[23]具体表现在以下方面：

第一，新冠肺炎疫情暴露的主要问题。在新冠疫情防控应急状态下，政府部门与慈善力量缺乏应急协调机制。由于慈善组织信息化管理水平偏低、国家层面缺乏集中统一的慈善信息统计和发布体系，存在公开不及时、或现有数据不能真实反应慈善情况。志愿服务没有被纳入重大公共事件应急机制，在疫情初期缺乏统筹协调；常态下的志愿服务也缺少国家层面的表彰奖励而缺少稳定可持续的资金来源。法律宣传不到位导致部分群众对慈善事业的合法操作有误解。

第二，促进措施落实不到位不彻底。在法律制度细化为具体政策、转化为慈善促进措施的过程中，落实不到位不彻底，无论是精神鼓励、政策支持和队伍建设都缺乏具体落实，而这些政策的落实责任主要在于民政部门和其他政府部门。

第三，慈善组织发展不平衡不充分。慈善组织的质量、数量、结构等与立法预期相比还存在一定差距。慈善组织公信力有待提升；组织培育有待加强，部分县级民政部门尚未受理过慈善组织登记认定；组织结构有待优化，不同规模、不同类型的慈善组织还没有完全形成梯次分工、协调合作的格局。

第四，监管不足与监管过度并存。在实际运行中，各级民政部门的慈善监管和执法工作机构缺人少编，且部分基层主管部门行政监督不到位。同时，在监管工作中，对大型慈善组织监管偏严，对小型慈善组织监管较为宽松；存在着要求偏多，指导服务不够的现象。行业组织自律措施有限，行业标准制定工作落后于实践需要。

第五，互联网衍生的慈善新挑战。《慈善法》对于以网络为平台和媒介进行的募捐、捐赠和宣传进行了规范，但是还主要是将网络与广播、电视、报刊、电信并列作为一种信息传输渠道，没有将其作为一种支付场所和生活场景，对新问题的规范不足。

报告的最后也对于以法治方式促进慈善事业发展提出了一些建议：

1.以丰富拓展慈善服务实践为主要方式，推动法律普及宣传；

2.以发挥慈善事业的最大功效为主要目标，推动法律制度落到实处；

3.以解决新趋势下的新问题为主要内容，推动法律法规修改完善，尽快完善配套法规政策并适时修改《慈善法》。

2021年，京沪两地的王名、徐家良、陆璇三位专家及所在机构清华大学公益慈善研究院、上海交通大学中国公益发展研究院、上海复恩社会组织法律研究与服务中心共同发起《慈善法》修订研讨系列沙龙。

沙龙主办方之一上海复恩社会组织法律研究与服务中心认为[24]，本次慈善法修订应当关注四个重点：

（1）进一步落实慈善税收激励机制。首先通过慈善组织直接享受公益性捐赠税前扣除资格、非营利组织免税资格的权利，同时明确慈善信托的税收优惠政策、受益人的税收优惠政策；简化捐赠人的享受税收优惠的流程。

（2）通畅公众依法行善的道路。增加慈善组织权利，降低门槛，鼓励更多的社会组织登记或认定为慈善组织；扩大慈善组织的组织形式，明确直接登记制度，对直接登记的慈善组织有业务范围的自主选择权，明确慈善组织的活动不受地域限制。

（3）进一步规范和发展网络慈善。通过网络慈善的规范发展，引导社会资产有序进入公益行业，助力网络慈善健康、有序发展。

（4）培育慈善文化，营造良好的慈善氛围。培育慈善文化，一个友好的行善、公益捐赠、志愿服务的社会氛围，发挥慈善捐赠对于缩小贫富差距、落实第三次分配的重要作用。

除此之外，《慈善法》本次修订，还应当吸纳并贯彻深化管理体制改革的基本理念，在创制慈善事业的行政程序与监督机制时，应当秉承“放管服”改革、“最多跑一次”的原则，尽可能避免冗余的程序环节，进而更有效地激发社会力量参与慈善地积极性与活力。

境外概况

英国慈善立法[25]

英国的慈善事业发展较早，早在12-13世纪，英国就出现了许多民间性的慈善公益组织，慈善事业的发展对于立法产生了需求，英国因此也制定了许多慈善方面的法律法规。[26]英国是最早制定慈善法的国家，1601年女王伊丽莎白一世颁布了世界上最早的一部慈善法《1601慈善用途法》（The Statute of Charitable Uses 1601）。19世纪中叶，英国的慈善事业取得了长足发展，慈善机构的数量急剧增加，同时英国政府也愈加认识到慈善组织在社会发展中的重要作用，因而有意识地对民间公益事业进行引导、扶持和监管。1853年，英国议会通过了《1853年慈善信托法》，并根据该法设立了国家管理民间公益性组织的机构——慈善委员会（Charity Comission）。慈善委员会虽然是政府机构，但是直接受英国议会的领导，主要负责慈善机构的登记注册和监管。在这一时期英国还制定了关于慈善组织理事会定位及其管理原则的法规《托管人管理法》。《1954年慈善信托法》（Charitable Trust Validation Act 1954）和《1958年娱乐慈善法》(Recrational Charitable Act 1958)在一定意义上补充了原有法律的内容，例如把有助于社会和公众的休闲娱乐事业如体育俱乐部等也列为公益性事业。此后，英国的慈善法又经历了多次补充和完善，在对以前大批法律进行整合和修改的基础上相继形成了《1960年慈善法》（Charities Act 1960）、《1992年慈善法》（Charities Act 1992）、《1993年慈善法》（Charities Act 1993）。400多年来，尽管英国制定了多部关于慈善的法律，但是这些法律并没有对于什么是慈善事业做出明确的表述，从2003年起，英国议会又开始着手慈善法的修改工作，并于2006年11月通过了《2006年慈善法》（Charities Act 2006）[27]，以法律条文的形式为慈善（charity）事业下了完整的定义，而其慈善活动的范围已经扩大到了包括扶贫、济困、教育、宗教、健康、社区、艺术文化、体育、人权、环境、动物、武装部队等13个方面在内的内容。[28]同时，根据《2006年慈善法》第一章第4条的授权，慈善委员会制定了《慈善组织公益性指南》并于2008年发布实施，以此来判断民间组织是否具备为公众利益服务的慈善属性。

至此，英国形成了以《2006年慈善法》为基本法，以及判例和诸如《慈善组织公益性指南》等起补充作用的法律体系。

美国慈善法[29]

美国没有关于慈善的统一法典，也没有关于慈善的专门性法律规范，关于慈善的规定是分散于法律法规或者判例之中。

早在殖民时期的1657年，美国就成立了第一个全国性的慈善组织——苏格兰人慈善协会。18世纪相继成立了不同的慈善组织，如费城公开犯人缓贫协会、纽约缓解寡妇及小孩贫困协会等。[30]但是在这一时期，由于历史原因，美国本身没有关于慈善的专门规定，而是使用英国的成文法和习惯法作为处理慈善事务的依据。在联邦制确立之后，美国慈善事业是继续沿用英国的慈善法体系，还是重新建立一个属于美国自己的体系成为当时的争论焦点。联邦政府没有明确态度，各州对于慈善的态度更是分歧严重。一些州通过宪法明文规定鼓励慈善事业的发展，一些州尽管没有明确规定，但是对于慈善组织的运作采取了宽容的态度，一些州则是对慈善采取了限制的态度。到19世纪末20世纪初，美国绝大多数州对慈善事业都采取了宽容的态度。

当前美国的慈善事业主要依靠宪法、税法和劳动法等规范。宪法规定了自由结社权，为公民参与慈善提供了法律依据。公司法和税法更多是对慈善组织进行规范，劳动法则是对慈善组织与其雇员之间的关系进行规范。