定义

直接登记制度是指无需寻找合适的业务主管单位并征得其同意，便可直接向登记管理机关申请设立社会组织，由登记管理机关直接审核并予以登记的社会组织登记制度。

要点总结 Key Takeaways

• 直接登记与双重管理是目前中国现行的两种社会组织登记制度。
• 直接登记的社会组织在设立、变更、注销时，只需向登记管理机关提出申请，无需另行寻找并获得业务主管单位的同意。
• 目前只有行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡社区服务这四类社会组织可以直接登记，且各地区对于直接登记的适用范围和条件会有个性化的要求。

谁可以进行直接登记？

以下四类社会组织可以直接登记：

行业协会、商会

类社会组织，如北京市围棋协会（2021年在北京市民政局登记设立）、广东省汽车保修设备商会（2020年在广东省民政厅登记设立）。

城乡社区服务类社会组织

如北京泓日城乡社会治理促进中心（2021年在北京市民政局登记设立）、北京永诚社区公益基金会（2016年在北京市民政局登记设立）。

公益慈善类社会组织

如上海上善公益基金会（2019年在上海市民政局登记设立）、北京爱迪星自闭症研究中心（2019年在北京市民政局设立登记）。此处并非指所有以公益目的或慈善目的为宗旨的社会组织，而是仅限于开展扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的公益慈善类社会组织[1]。

科技类社会组织

如北京空天无人科技研究院（2021年在北京市民政局设立登记）。此处并非指所有从事科技类工作的社会组织，而是专指在自然科学和工程技术领域内从事学术研究和交流活动的科技类社会组织。

直接登记与双重管理的区别

直接登记与双重管理是目前中国社会组织登记设立的两种制度。两者的区别主要体现在以下方面：

设立、变更、注销

双重管理制度下的社会组织在登记设立前，需要根据机构拟开展的业务范围寻找与该业务相关的政府职能部门或其授权的组织作为其业务主管单位。而且在设立、变更和注销时均应获得该部门的同意方可向登记管理机关提出申请。而适用直接登记的社会组织可以直接向登记管理机关申请设立登记、变更和注销，而无需寻找业务主管单位以及获得其同意。[2]

但根据相关法律法规，社会组织从事的业务需要行业资质许可的，仍然应当在登记设立前取得相关行业主管部门的资质许可。而且各地区对于直接登记的规定并不相同，实践中登记管理机关仍然会在社会组织的设立、变更、监管和注销工作中不同程度地参考有关部门的意见，尤其是跨部门、跨行业的社会组织。[3]

业务监管

双重管理制度下，社会组织不仅在设立登记时需要获得业务主管单位和登记管理机关的同意，其设立后的业务活动也同样受到业务主管单位和登记管理机关的双重管理。而适用直接登记的社会组织，由于不存在专门的业务主管单位，因此其业务活动主要受到登记管理机关的监管。但需要注意的是，直接登记制度并不是从根本上排除其他相关政府部门对社会组织的监管。如果某社会组织的业务活动涉及到某政府部门的法定监管范围，则其业务活动仍然会受到该部门的监管。

直接登记的优势

直接登记意味着前述四类社会组织在登记成立之前，无需再花费大量的时间和精力寻找合适且愿意成为其业务主管单位的相关政府部门。直接登记制度通过简化申请程序降低了其适用范围内社会组织的登记准入门槛。这一方面降低了社会组织的登记的难度和成本，在一定程度上减少了社会组织未经登记便开展活动的现象以及为相应的监管工作减负；另一方面，这也改变了社会组织行政化的趋势，有利于形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

发展历史

• 2004年深圳率先以行业协会商会为突破口，试水社会组织登记管理体制改革，通过设立直属政府的“行业协会署”，将分散在31个政府部门中的对行业协会的管理权收编旗下，成为深圳各大行业协会的唯一主管单位[4]。这打破了传统的行业协会分散管理体制，成功实现了行业协会民间化改革。[5]
• 2006年，深圳将行业协会服务署和市民政局民间组织管理办公室合并，将业务主管单位和登记主管单位合二为一，以行业协会商会等经济类社团登记为试点，试行直接登记。2008年深圳出台《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，将直接登记管理的范围从行业协会商会扩大到工商经济类、公益慈善类和社会福利类等三类社会组织。[6]2012年深圳又将直接登记管理的范围从三类社会组织扩大到八类社会组织，除上述三类以外，还包括社会服务、文娱、科技、体育和生态坏境等五类社会组织[7]。
• 2011年2月，北京市在全国率先提出工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务四类社会组织试点向民政部门“直接登记”。
• 2011年7月4日，民政工作年中分析会暨民政论坛上，民政部的报告中提出要“积极拓宽社会组织直接登记范围。民政部门对公益慈善、社会福利、社会服务等类社会组织可履行登记管理和业务主管一体化职能；对跨部门、跨行业的社会组织，与有关部门协商认可后，可履行登记管理和业务主管一体化职能。”后来这个政策被称为“两个一体化”。
• 2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中正式确认了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织适用直接登记的政策。[8]
• 2016年8月21日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称“46号文”），对直接登记范围进行了进一步明确。

发展现状

2018年8月3日，民政部公布了《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》全文，其中第十条规定，行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡社区服务这四类社会组织可以直接登记。虽然该文件尚未生效，但可见中国社会组织未来的登记管理体制是偏向于双重管理与直接登记并存的混合登记体制。2018年10月16日，民政部发布了《关于进一步加强和改进社会服务机构登记管理工作的实施意见》，该意见要求，要“稳妥探索社会服务机构直接登记改革”。“在《社会组织登记管理条例》出台以及民政部关于直接登记社会组织分类标准和具体办法下发之前，各地要从严从紧把握社会服务机构直接登记申请，稳妥审慎探索。”

据此，一些地方已按照意见要求暂时停止实施了对社会服务机构（即民办非企业单位）的直接登记。在某些地方，民政部门还在要求已直接登记的社会组织恢复双重管理，提交业务主管单位的同意文件，否则将会撤销登记。[9]所以，目前全国对于直接登记的执行状况因地而异，需以各地民政部门的具体要求为准。

直接登记存在的问题

合法性问题

直接登记制度的合法性问题主要在于目前没有明确的法律对直接登记提供合法性支撑。目前有关直接登记的规定均来自于国务院的政策性文件，与《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》等上位法的规定存在一定的冲突[10]。

配套制度设置不完善

适用范围不清晰、划分标准不统一是直接登记在全国推行面临的重要问题。目前国务院出台的相关政策性文件中，对于直接登记的适用范围制度仅规定为“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。而部分地方如上海、江苏、天津等虽然对上述四类组织进行了进一步解释[11]，但在实践中仍然过于宽泛，可操作性不强，导致登记管理机关的工作人员在实际操作过程中因自由裁量权较大而出现判断标准的差异性。这些立法关键内容上的缺位或不完善仍是社会组织申请直接登记的无形门槛。因此，相关的配套制度如适用范围的分类标准和细则应当尽快出台。

对存量社会组织的处理

直接登记政策推出后，部分地方的登记管理机关，不仅对在此之后新设立的符合要求的社会组织适用直接登记政策，甚至将在此之前已经设立的符合要求的社会组织也从双重管理改为了直接登记，给此类社会组织及其原本的业务主管单位的工作造成了一定的不便。很多学者认为根据“法不溯及既往”的原则，这些已经成立的社会组织不应受到新政策的影响而直接被变为直接登记。

境外概况

首先，从设立角度来看，直接登记与双重管理的关键区别在于社会组织的登记是否需要业务主管部门同意这个前置程序。对照这个关键区别来比较，大部分国家的社会组织登记管理模式都是类似于直接登记制度的。

其次，我国直接登记制度与其他国家或地区NGO登记方式的不同主要体现在：一是大部分境外的社会组织登记与否并不影响其正常开展相关工作，登记与否的意义主要体现在税收减免的资格上而不是其能否依法开展活动的前提；二是境外许多负责NGO登记的主管部门是单独设立的，如澳大利亚有专门的社团注册机关等部门，而我国主要还是向民政部门申请设立；三是在可以直接登记注册的范围上，我国明确规定仅有四类社会组织可以直接登记，而大部分境外NGO并没有按照其组织的性质对其登记设立进行区别管理。

在美国，公民自愿结成组织是完全自由的。虽然登记注册较为简单，但也必须得到政府的批准。[12]在日本，允许未经任何登记注册的"任意团体"的存在，它们不具法人资格，但同样具有组织合法性，日本众多的社会组织都以"任意团体"的形式长期存在和开展活动。印度1860年联邦的《社团登记法》规定，任何7名或者7名以上的个人，为了教育、文化科学、社会福利等的目的，都可以联合起来，设立图书馆、美术馆、公共教育社团、公共博物馆、志愿组织、基金等。[13]德国并未规定所有的社会团体都要进行登记。菲律宾对社会组织法律登记制定比较宽松，允许社会组织不进行注册登记。澳大利亚的社团登记手续很简便，形式上完全标准化、规范化。土耳其人成立或设立非政府组织，可以向省政府有关部门提出登记申请。在肯尼亚，依据《非政府组织协调法》，非政府组织都必须进行注册或备案。[14]新加坡实施强制登记，所有社会组织均需登记。韩国有80%以上的社会组织采取不登记的形式运作。泰国不登记的组织也是多如牛毛。菲律宾、泰国、新加坡、越南、中国台湾地区等实行双重登记程序，但是在实施中并不严格。[15]

经典案例及行政处罚案例

（2016）豫1002行初77号

案件事实 原告周俊锋于2016年6月2日向被告许昌市民政局递交了申请成立”许昌市苗木协会”的社会团体名称预先核准申请书，被告于2016年7月4日作出《许昌市民政局关于对拟成立的许昌市苗木协会申请不予登记的通知》并送达。原告收到该通知后不服，遂于2016年7月15日向本院提起行政诉讼，要求判决撤销被告作出的《许昌市民政局关于对拟成立许昌市苗木协会申请不予登记的通知》，并判决被告为原告办理“许昌市苗木协会”名称预登记程序，且本案全部诉讼费用由被告承担。

主要争议 “许昌市苗木协会”是否满足《河南省四类社会组织直接登记暂行办法》中“直接登记社会组织的条件”。

观点 本院认为：《社会团体登记管理条例》第十一条第一款第（二）项规定：“申请登记社会团体，发起人应当向登记管理机关提交下列文件：（二）业务主管单位的批准文件。”《河南省实施办法》第六条规定：“成立社会团体，必须具备《条例》规定的条件，还应当有与其业务相关的业务主管单位、有民主的组织管理制度和完备的章程。”本案中，原告向被告递交的申请成立“许昌市苗木协会”社会团体名称预先核准申请书中没有业务主管单位的批准文件及盖章，故不符合申请成立社会团体的法定条件。虽然被告所申请成立的协会属于《河南省四类社会组织直接登记暂行办法》规定的“直接登记社会组织的具体范围”中的“行业协会商会类”。但《河南省四类社会组织直接登记暂行办法》中“直接登记社会组织的条件”规定：“社会团体的发起人应当在其所属业务领域内具有较高的权威性和影响力。”本案中，原告无证据证明其在所属业务领域内具有较高的权威性和影响力，且包括原告在内的发起人在本地所属业务领域内不具有权威性和影响力的事实已由被告提供的有效证据证实。因此，原告也不具备直接登记社会组织的法定条件。综上所述，被告作出的《许昌市民政局关于对拟成立许昌市苗木协会申请不予登记的通知》符合相关法律法规。原告的诉讼请求本院不予支持。

关联法条