Key Takeaways

1. 公益信托制度源自2001年出台的《信托法》，但由于配套制度建设不完善，公益信托设立数量极少。2016年颁布的《慈善法》确定了慈善信托的概念和制度规范，并明确慈善信托属于公益信托。
2. 相比基金会等传统慈善法人，慈善信托具有灵活度高、设立成本低、设立门槛低等优势。信托可以作为长期的财产管理制度，将委托人的意志“冷冻”在信托结构中。
3. 货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形的资产都可以设立为信托财产。但现实中，除货币外的其他财产若想登记为信托财产，面临诸多困难。
4. 参与慈善信托治理的主体主要有委托人、受托人、受益人等信托当事人，以及监察人、事务执行人、托管人等主体。信托公司和慈善组织可以担任受托人，实务中多由信托公司担任，此外也常见慈善组织和信托公司同时作为受托人的共同受托人模式。
5. 目前，我国未有针对慈善信托的具体税收优惠制度。

公益信托与慈善信托

2001年《信托法》出台，在营业信托和民事信托之外单设一章规定了“公益信托”，这是中国首次以成文法的形式确立了公益性质的信托制度。遗憾的是，《信托法》对公益信托的规定以原则性内容为主，公益信托的配套制度建设并不完善，实践中设立的公益信托数量极少。

2016年《慈善法》正式颁布，单设一章对“慈善信托”作出了规定，解决了公益信托管理机构不明确等问题，为慈善信托的发展扫除了主要障碍，使得慈善信托在中国焕发出了生机与活力。

下表对比了公益信托和慈善信托的区别：

表1：公益信托与慈善信托的对比

从事慈善活动：选择慈善信托还是基金会？

慈善信托作为信托制度，具有灵活度高、设立成本低、设立门槛低等传统慈善法人不具备的特性，下表以基金会为例，对比了慈善信托和传统慈善法人的区别：

表2：慈善信托与基金会的对比

慈善信托的设立要求

设立慈善信托，需要满足慈善信托的实质要求——慈善目的以及程序上的要求。

慈善信托在实质上需要具有慈善目的。根据信托法学者的归纳，慈善目的的判断涉及三个层面：目的公益性、效果公益性和完全公益性^[3]。

目的公益性是指设立慈善信托必须具有《信托法》和《慈善法》中列举的慈善目的^[4]。《信托法》列举的慈善目的有：救济贫困；救助灾民；扶助残疾人；发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；发展医疗卫生事业；发展环境保护事业，维护生态环境以及其他社会公益事业^[5]。《慈善法》在此基础上进一步细化，增加了扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害等条目^[6]。观察目前完成备案的慈善信托，多数都列举了多项慈善目的，也有的慈善信托中出现了《慈善法》没有明文规定的慈善目的。可见目前民政部门在认定慈善目的方面是比较宽松的。

效果公益性有两个具体要求：一是慈善信托对公共利益有益。二是慈善信托的受益人必须是不特定的社会公众，这可以通过受益人是否人数足够多且不确定来判断^[7]。不过效果公益性的判断十分复杂，即使信托受益人较少且相对确定，慈善信托也可能具有效果公益性。

完全公益性是指慈善信托的财产及收益不能用于非慈善目的^[8]。举例而言，委托人（捐献者）可以从信托财产中取回本金，信托可以向委托人支付投资回报都违反了完全公益性的要求，有相关制度设计的信托在中国很难被视为慈善信托^[9]。

慈善信托的设立程序

慈善信托需要通过书面形式设立，可以通过信托合同和遗嘱设立^[10]。

慈善信托的设立采取备案制。受托人应在信托文件签订之日起七日内将书面的信托文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案^[11]。以广州市为例，备案需要提交的材料有^[12]：备案申请书、信托财产合法性的声明、担任受托人的信托公司的金融许可证或慈善组织准予登记或准予认定的证明材料、信托文件、开立慈善信托专用资金账户证明、商业银行资金保管协议、信托财产交付的证明材料。

信托公司设立慈善信托有额外的报告义务。信托公司新设立的慈善信托项目需在信托成立前10日逐笔向银行业监督管理机构报告^[13]。

慈善信托财产

慈善信托财产的取得

慈善信托财产的范围非常广泛，货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形的资产都可以设立为信托财产^[14]。但现实中，我国仍然缺乏信托登记制度，实物、证券、股权、知识产权等财产若想登记为信托财产，可以说是困难重重^[15]。因此目前设立的慈善信托，主要还是以货币作为信托财产。

慈善信托财产的独立性

慈善信托财产是慈善财产的一种，因而具有独立性，慈善信托财产独立于捐赠人的财产^[16]，独立于受益人财产，也独立于受托人原本所有的财产（“受托人的固有财产”）^[17]，也不是政府财产。

在捐赠人设立慈善信托时，财产已经进入公共领域。若慈善信托的目的不能达到，需要终止时，即使没有信托财产权利归属人，慈善信托财产也不能返还给捐赠人，而是将其用于与原慈善目的相近似的目的，或目的近似的慈善组织^[18]。这被称为近似原则^[19]。

与慈善财产一样，慈善信托财产名义上属于信托受托人，但受托人不能从这些财产中获得除管理费用之外的利益，受托人不是实质的财产所有人。慈善财产的存在是为了实现慈善目的，是有独立目的的财产，是不属于任何人的财产。

值得注意的是，由于我国未建立完善的信托登记制度，因此信托财产难以在财产登记上独立于委托人、受托人和受益人，也很难免受他们的债权人的追索。

慈善信托财产的保管和投资

慈善信托财产同商事信托财产一样，需要在银行设立“信托财产专户”^[20]保管^[21]。这是为了把慈善信托财产和受托人的财产区分开，以避免被受托人的债务人强制执行，一定程度上保护了信托财产的独立性。对此有学者认为，慈善组织不能负债运行，理论上不存在破产的可能，不必以托管方式来保证财产独立性，要求慈善组织设立专户保管信托财产，可能会降低慈善信托的运行效率^[22]。

为保证慈善信托财产的安全，除非委托人和受托人另有约定，慈善信托财产只能投资低风险资产，这包括银行存款、政府债券、中央银行票据、金融债券和货币市场基金等^[23]。此处的规定与商事信托不同，除非另有约定，商事信托默认受托人可以进行任何种类的投资。

部分省市还通过地方性法规对慈善信托的投资进行了细化，如限制慈善信托财产提供担保、借款给非金融机构、承担无限责任的投资等^[24]。

慈善信托的治理结构

参与慈善信托治理的主体主要有委托人、受托人、受益人等信托当事人，以及监察人、实务执行人、托管人等主体。在此主要介绍慈善信托的委托人、受托人、受益人和监察人。

图1：慈善信托的治理结构
 

慈善信托的委托人

委托人将其财产委托给受托人，从而设立信托。法律没有对慈善信托的委托人提出特殊资格要求。具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织都可以作为委托人设立慈善信托^[25]。实践中担任委托人的有自然人、企业、慈善组织、社会团体和政府部门。

在慈善信托设立后，委托人主要发挥监督的作用，其权利也大多与监督信托运行有关。比如，委托人有权了解信托财产的管理运用情况^[26]，特定情况下有权变更受托人^[27]。

慈善信托的受托人

受托人是持有信托财产并进行管理的人^[28]。受托人享有信托财产名义上的所有权，可以管理和处分信托财产，可以代表信托应诉和起诉。此外，因为提供了财产管理服务，受托人可以从信托财产中获得报酬^[29]。

目前慈善组织和信托公司可以担任受托人。但实务中受托人多由信托公司担任，此外也常见慈善组织和信托公司同时作为受托人的共同受托人模式。以2020年设立的慈善信托为例，信托公司担任单一受托人的有244单；采用共同受托人模式的有11单；慈善组织担任单一受托人的仅有2单^[30]。下表对比了信托公司独立担任受托人、慈善组织独立担任受托人和共同受托人三种模式的异同：

表3：信托公司独立担任受托人、慈善组织独立担任受托人和共同受托人模式的对比

慈善信托受托人的义务包括忠实义务、谨慎义务和报告义务等。忠实义务要求受托人不得从事和受托人利益及信托利益相冲突的行为，如自我交易、双方代理等^[31]。谨慎义务要求受托人恪尽职守，对信托财产进行诚实、信用、谨慎、有效的管理^[32]。进行可能使慈善信托承担无限责任的投资就是一种违反谨慎义务的行为^[33]。报告义务要求受托人及时向委托人、受益人、政府监管部门和社会公众公开信托的事务处理情况和财产状况^[34]。

慈善信托的受益人

受益人是享有受益权，能从信托中获取信托利益的人^[35]。在慈善信托设立时，不能有特定的受益人。而在慈善信托实施的过程中，通过某种方法和机制，受益人会逐渐确定^[36]。以关爱医护人员慈善信托为例，在设立之初其受益人为不特定的医护群体，在信托实施过程中，必然要制定一系列的标准，以确定获得资金支持的医护个人，该单信托的受益人也就特定化了。

《信托法》第20条到23条规定了信托受益人的一系列监督权，这是各类信托通用的规定。但慈善信托的受益人在设立时不特定，因此很难监督慈善信托的运作^[37]。

慈善信托的监察人

监察人是对受托人活动进行监督的人，是慈善信托独有的制度设计。慈善信托的受托人往往不特定，无法对信托运行进行有效监督，相比商事信托，慈善信托的委托人、受托人、受益人三方结构存在失衡，因此需要设置监察人，强化对信托的监督，以保障公共利益^[38]。

《信托法》上规定，公益信托必须设置监察人^[39]，信托文件中未规定的，由公益事业管理机构指定监察人。《慈善法》则允许慈善信托的委托人自行决定是否设置监察人^[40]。《慈善法》不再要求设置监察人的做法一定程度上减轻了设立慈善信托的成本，但也有学者指出似乎对公共利益保护不足^[41]。

现行法律法规中未对监察人资格做出规定。在我国实践中多由律所、会计师事务所、慈善组织、商业银行、其他社会组织或自然人担任监察人。

监察人对慈善信托的监督权具体有：有权以自己的名义提起诉讼^[42]、审查受托人的年度报告^[43]、审查受托人的清算报告^[44]等。

慈善信托的变更和终止

信托制度的优势在于其灵活性，信托可以作为长期的财产管理制度，委托人的意志被“冷冻”在信托结构中^[45]。但也因此慈善信托需要具备适应变化的机制,信托的变更和终止制度便是应对变化的制度设计。

慈善信托的变更

相比商事信托，慈善信托的变更有以下几点特别之处：

由于慈善信托的受益人不确定，且不存在可以转让的受益权，因此《信托法》中关于受益人变更的规则^[46]很难适用于慈善信托^[47]。

慈善信托受托人辞职必须经过公益事业管理结构批准，未经批准不得辞任^[48]。

在慈善信托受托人违反信托义务，或被解散、撤销、破产等无法履职的情况下，委托人可以解除受托人的职权^[49]。相比商事信托^[50]，慈善信托给委托人解除受托人职权提供了更大的便利。

慈善信托的终止

《信托法》和《慈善法》没有对慈善信托的终止做规定，因此应适用信托终止的一般规则^[51]，即在以下六种情形时信托终止：（一）信托文件规定的终止事由出现；（二）信托的存续违反信托目的；（三）信托目的已经实现或者不能实现； （四）信托当事人协商同意；（五）信托被撤销；（六）信托被解除。

此外，在慈善信托终止后，信托的剩余财产没有归属者，或归属者是不特定的公众，剩余的财产应当用于与原慈善目的相近似的目的，或目的近似的慈善组织。也即按近似原则分配剩余的慈善信托财产。在适用近似原则时，需要经过备案的民政部门批准^[52]。

慈善信托税制

慈善信托享有税收优待的正当性^[53]。但目前，我国未有针对慈善信托的具体税收优惠制度。

除了税收优惠政策未能明确之外，慈善信托还面临着无法向委托人开具捐赠票据的现实窘境。慈善信托设立时，受托财产是委托人“委托给”受托人的财产，而非捐赠给受托人的财产；慈善信托设立后的受赠财产行为系委托人作为捐赠人将其财产捐赠给慈善信托，而非直接捐赠给受托人^[54]。慈善信托设立过程及设立后的受赠过程中，信托财产应始终独立于受托人，这也是信托独立性的体现。因此，从财务上说，慈善信托是慈善组织和信托公司的表外业务，慈善信托财产非为慈善组织或信托公司的账内财产。因此，虽然慈善组织可以向捐赠人开具捐赠票据，但却无法向委托人开具捐赠票据。而以信托公司作为慈善信托受托人时，由于其主体上非为公益性社会组织，按照现有规定无法申领公益事业捐赠票据，更无法开具捐赠票据。

实践中，不少慈善信托为发挥慈善组织开具捐赠票据的功能，不得不在信托关系之外嫁接“捐赠”或“项目执行”环节，或与可以开具捐赠票据的慈善组织联合担任受托人。

慈善信托的发展历史与现状

慈善信托的起源与发展

慈善信托与信托一样，起源于英国。《用益权法》的颁布是英国信托制度发展的关键，自此用益开始向信托转变，而此时慈善用益已成为慈善捐赠对象获得慈善利益的唯一形式，因为在此之前通过的处理贫困问题的法案对乞讨行为实施了许可证制度，未经批准授权的乞讨和流浪将受到严厉的法律制裁。在用益制度稳定发展后，英国历史上最重要的慈善信托立法之一——《1601年慈善用益法》（The Charitable Use Act 1601）正式出台，慈善信托应运而生。

慈善信托在中国

信托制度作为衡平法下的产物，在在很长一段时间内都没有被中国的法律所吸纳。直至20世纪初，信托制度才从日本传入中国，信托行业在中国经历了几起几落的曲折发展。

新中国成立后，百废待兴，信托业也一度停顿，直到改革开放后，才又重新获得了长足的发展。截至1995年底，全国具有法人资格的信托机构达392家，总资产达6000多亿元，约占全部金融资产的10% 。

中国人民银行曾于1986年颁发了《金融信托投资机构管理暂行规定》，并且随着市场经济体制的确立和金融体制改革的不断深化，尤其是在金融行业开始推行分业管理的政策之下，专项立法的需求突出。中国自1993年8月组织成立了信托法起草小组，经过多次审议，第一部《信托法》于2001年4月28日正式颁布。

2001年《信托法》的主要目的是服务于市场经济、发挥金融职能，该法项下的“信托”是一个较为纯粹的商业概念。尽管如此，在营业信托和民事信托之外，《信托法》单设一章规定了“公益信托”，这是中国首次以成文法的形式确立了公益性质的信托制度。

可惜的是，在《信托法》颁布实施后，国内的公益信托却始终没有得到很好的发展。究其原因，还是法律规定不够明确，导致操作性低。《信托法》第62条明确规定：“未经公益事业管理机构的批准，不得以公益信托的名义进行活动”，但却没有明确“公益事业管理机构”具体是哪个部门。尽管社会普遍认为民政部门应承担此任，甚至民政部门自身也持此观点，但“法无授权不可为”的原则还是束缚了公益信托的发展。

2016年3月16日，《慈善法》正式颁布，单设一章对“慈善信托”作出了突破性的规定，尤其是解决了管理机构不明确、行政干预过多、强制设立信托监察人等问题，终于为慈善信托的发展扫除了主要障碍，使得慈善信托在中国焕发出了生机与活力。之后，民政部与中国银行业监督管理委员会相继于2016年8月25日和2017年7月26日共同出台了《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》以及《慈善信托管理办法》。至此，中国的慈善信托法律体系可以说已经形成。

根据中国慈善联合会发布的《2020年中国慈善信托发展报告》，《慈善法》颁布后慈善信托设立数量逐年提升。2020年我国新增慈善信托 257 单，较去年增长了 103.97%，占总备案慈善信托数量的 47.86%。

尽管 2020 年新增慈善信托数量达到历史高点，但新增财产规模却有所下降。新增慈善信托财产规模 3.90 亿元，较去年下降了 57.53%。

《报告》显示，2020年万元及以下规模的慈善信托共43单，占比为17%；十万元级的慈善信托共144单，占比为56%；百万元级的慈善信托共56单，占比为22%；千万元级的慈善信托共14单，占比为5%。超过70%的慈善信托规模不足百万元。且2020年首次未出现亿元及以上规模的慈善信托备案。

慈善信托境外概况

慈善信托起源于英国衡平法，历史源远流长，因此在境外有更多实践形式。在此简要介绍公益信托和私益信托的结合形式和目的信托。

公益信托和私益信托的结合形式^[55]

公益信托和私益信托的结合形式是指委托人在设立私益信托时事先决定，在一定条件满足时（如私益信托受益人去世），将信托的目的变为公益目的，实现私益信托向公益信托的转换。目前混合目的信托主要包括美国法上的剩余公益信托和公益先行信托。

剩余公益信托（Charitable Remainder Trust）是先设立私益信托（“私益信托先行”），作为受益人的个人去世后或满足一定期限后，信托剩余财产将以公益信托的形式继续存在，并能享受税收优惠的信托形式。目前美国税法多作如下安排：若满足税法上的一系列条件，在设立私益信托时，可以把未来为公益信托支出的部分从委托人所得中扣除，享受税收优惠。能满足税收优惠条件的信托便被称为剩余公益信托。剩余公益信托主要有CRUT（Charitable Remainder Unitrust）和CRAT（Charitable Remainder Annuity Trust）两种形式。

公益先行信托（Charitable Lead Trust）与剩余公益信托相反，是先设立公益信托，在一定期间内把信托财产中的一定比例或一定数额以公益目的交给特定受益人，在公益信托约定的存在时间终了后，由委托人或委托人指定的人领回剩余的信托财产。这种信托形式能在美国享受税收优惠，因而较为常见。

目的信托

目的信托（purpose trust）是指不存在受益人、或者受益人不能确定的信托。又名不完全义务信托（imperfect obligation trust）或名誉信托（honorary trust）。目的信托是在公益信托和私益信托之间地带的信托，很难确定其公益性。目的信托的例子有：为公司职员管理和运营体育设施的信托、为保护著名人物出生地的信托^[56]。

关联法条

关联词条

捐赠、捐赠者建议基金