Key Takeaways

1. 公益信托制度源自2001年出台的《信托法》，但由于配套制度建设不完善，公益信托设立数量极少。2016年颁布、2023年修改的《慈善法》确定了慈善信托的概念和制度规范，并明确慈善信托属于公益信托。
2. 相比基金会等传统慈善法人，慈善信托具有灵活度高、设立成本低、设立门槛低等优势。信托可以作为长期的财产管理制度，将委托人的意志“冷冻”在信托结构中。
3. 货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形的资产都可以设立为信托财产。但实务中，除货币外的其他财产若想登记为信托财产，面临诸多困难。
4. 参与慈善信托治理的主体主要有委托人、受托人、受益人等信托当事人，以及监察人、事务执行人、托管人等主体。信托公司和慈善组织可以担任受托人，实务中多由信托公司担任，此外也常见慈善组织和信托公司同时作为受托人的共同受托人模式。
5. 2023年修改的《慈善法》已明确设立慈善信托依法享受税收优惠，但配套的税收实施细则尚未出台，慈善信托在实践中享受税收优惠仍缺乏具体的操作依据。

公益信托与慈善信托

2001年《信托法》出台，在营业信托和民事信托之外单设一章规定了“公益信托”，这是中国首次以成文法的形式确立了公益性质的信托制度。遗憾的是，《信托法》对公益信托的规定以原则性内容为主，公益信托的配套制度建设并不完善，实践中设立的公益信托数量极少。

2016年《慈善法》正式颁布，单设一章对“慈善信托”作出了规定，解决了公益信托管理机构不明确等问题，为慈善信托的发展扫除了主要障碍，使得慈善信托在中国焕发出了生机与活力。2023年12月，全国人大常委会对《慈善法》作出修改，就慈善信托新增了受益人的禁止性规定，明确设立慈善信托依法享受税收优惠，并授权国务院民政部门会同有关部门制定慈善信托年度支出和管理费用标准；修改后的《慈善法》自2024年9月5日起施行。信息公开、年度支出和管理费用的具体规则，则由民政部、金融监管总局的配套规定另行细化。

在金融监管层面，"公益慈善信托"也被确立为一类独立的信托业务。2023年3月，中国银保监会（其职能现由国家金融监督管理总局承担）发布《关于规范信托公司信托业务分类的通知》（银保监规〔2023〕1号），以信托目的、信托成立方式、信托财产管理内容为分类维度，将信托公司的信托业务划分为资产服务信托、资产管理信托、公益慈善信托三大类共25个业务品种，自2023年6月1日起实施[2]。其中，公益慈善信托被界定为"委托人基于公共利益目的，依法将其财产委托给信托公司，由信托公司按照委托人意愿以信托公司名义进行管理和处分，开展公益慈善活动的信托业务"，其信托财产及收益不得用于非公益目的；该大类按照信托目的进一步分为慈善信托和其他公益信托两个业务品种[3]。这一分类首次在监管口径上赋予公益慈善信托与资产服务信托、资产管理信托并列的独立地位，其项下"慈善信托／其他公益信托"的二分，也与前述慈善信托属于公益信托之特殊情形的法律定位相互印证。需要注意的是，该分类仅适用于信托公司开展的信托业务，慈善组织担任受托人的慈善信托不在其规范范围内。

下表对比了公益信托和慈善信托的区别：

表1：公益信托与慈善信托的对比

从事慈善活动：选择慈善信托还是基金会？

慈善信托作为信托制度，具有灵活度高、设立成本低、设立门槛低等传统慈善法人不具备的特性，下表以基金会为例，对比了慈善信托和传统慈善法人的区别：

表2：慈善信托与基金会的对比

慈善信托的设立要求

设立慈善信托，需要满足慈善信托的实质要求——慈善目的以及程序上的要求。

慈善信托在实质上需要具有慈善目的。根据信托法学者的归纳，慈善目的的判断涉及三个层面：目的公益性、效果公益性和完全公益性[5]。

目的公益性是指设立慈善信托必须具有《信托法》和《慈善法》中列举的慈善目的[6]。《信托法》列举的慈善目的有：救济贫困；救助灾民；扶助残疾人；发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；发展医疗卫生事业；发展环境保护事业，维护生态环境以及其他社会公益事业[7]。《慈善法》在此基础上进一步细化，增加了扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害等条目[8]。观察目前完成备案的慈善信托，多数都列举了多项慈善目的，也有的慈善信托中出现了《慈善法》没有明文规定的慈善目的。可见目前民政部门在认定慈善目的方面是比较宽松的。

效果公益性有两个具体要求：一是慈善信托对公共利益有益。二是慈善信托的受益人必须是不特定的社会公众，这可以通过受益人是否人数足够多且不确定来判断[9]。不过效果公益性的判断十分复杂，即使信托受益人较少且相对确定，慈善信托也可能具有效果公益性。

完全公益性是指慈善信托的财产及收益不能用于非慈善目的[10]。举例而言，委托人（捐献者）可以从信托财产中取回本金，信托可以向委托人支付投资回报都违反了完全公益性的要求，有相关制度设计的信托在中国很难被视为慈善信托[11]。

慈善信托的设立程序

慈善信托需要通过书面形式设立，可以通过信托合同和遗嘱设立[12]。

慈善信托的设立采取备案制。受托人应在信托文件签订之日起七日内将书面的信托文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案[13]。以广州市为例，备案需要提交的材料有[14]：备案申请书、信托财产合法性的声明、担任受托人的信托公司的金融许可证或慈善组织准予登记或准予认定的证明材料、信托文件、开立慈善信托专用资金账户证明、商业银行资金保管协议、信托财产交付的证明材料。

信托公司设立慈善信托有额外的报告义务。信托公司新设立的慈善信托项目需在信托成立前10日逐笔向银行业监督管理机构报告[15]。

慈善信托财产

慈善信托财产的取得

慈善信托财产的范围非常广泛，货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形的资产都可以设立为信托财产[16]。实务中，对于证券、股权、知识产权等对于非资金类信托财产，我国尚缺乏统一的信托确权或登记制度[17]，，这一制度层面的欠缺，也是所有非货币类信托财产面临的普遍困境。因此目前设立的慈善信托，主要还是以货币作为信托财产。近几年，在金融监管体制改革，特别是信托财产独立性管理要求增强的背景下，一些地方的金融监管部门联合其他部门以试点方式为不动产信托、股权信托下的信托财产登记提供了规范性依据，例如：2024年12月，国家金融监督管理总局北京监管局与北京市规划和自然资源委员会联合发布《关于做好不动产信托财产登记工作的通知(试行)京金发〔2024〕337号》；随后2025年4月10日北京金融监管局就与北京市场监管局联合印发了《关于做好股权信托财产登记工作的通知（试行）》；2025年5月27日，中共上海市委金融委员会办公室、国家金融监督管理总局上海监管局、上海市规划和自然资源局、国家税务总局上海市税务局、上海市民政局、浦东新区人民政府联合发布的《关于开展不动产信托登记试点的通知》（沪委金融办〔2025〕53号文件）。据统计，截止2026看7月，不动产信托登记试点已扩至十二个城市，包括北京、上海、广州、厦门、天津、南京、苏州、济南、东莞、合肥、宁波及本次入列的武汉，覆盖京津冀、长三角、珠三角及中部地区。 但需要留意的是，试点的不动产登记或股权登记流程，由于大多数要求信托产品预登记这一流程，因此多适用于信托公司做为单一受托人或信托公司、慈善组织作为双受托人的情形。

慈善信托财产的独立性

慈善信托财产是慈善财产的一种，因而具有独立性，慈善信托财产独立于捐赠人的财产[18]，独立于受益人财产，也独立于受托人原本所有的财产（“受托人的固有财产”）[19]，也不是政府财产。

在捐赠人设立慈善信托时，财产已经进入公共领域。若慈善信托的目的不能达到，需要终止时，即使没有信托财产权利归属人，慈善信托财产也不能返还给捐赠人，而是将其用于与原慈善目的相近似的目的，或目的近似的慈善组织[20]。这被称为近似原则[21]。

与慈善财产一样，慈善信托财产名义上属于信托受托人，但受托人不能从这些财产中获得除管理费用之外的利益，受托人不是实质的财产所有人。慈善财产的存在是为了实现慈善目的，是有独立目的的财产，是不属于任何人的财产。

值得注意的是，由于我国未建立完善的信托登记制度，因此信托财产难以在财产登记上独立于委托人、受托人和受益人，也很难免受他们的债权人的追索。

慈善信托财产的保管和投资

慈善信托财产同商事信托财产一样，需要在银行设立“信托财产专户”[22]保管[23]。这是为了把慈善信托财产和受托人的财产区分开，以避免被受托人的债务人强制执行，一定程度上保护了信托财产的独立性。对此有学者认为，慈善组织不能负债运行，理论上不存在破产的可能，不必以托管方式来保证财产独立性，要求慈善组织设立专户保管信托财产，可能会降低慈善信托的运行效率[24]。

为保证慈善信托财产的安全，除非委托人和受托人另有约定，慈善信托财产只能投资低风险资产，这包括银行存款、政府债券、中央银行票据、金融债券和货币市场基金等[25]。此处的规定与商事信托不同，除非另有约定，商事信托默认受托人可以进行任何种类的投资。

部分省市还通过地方性法规对慈善信托的投资进行了细化，如限制慈善信托财产提供担保、借款给非金融机构、承担无限责任的投资等[26]。

慈善信托的年度支出和管理费用

在2023年修改《慈善法》之前，慈善信托的年度支出和管理费用仅由信托文件约定，缺乏统一标准。2023年修改的《慈善法》授权国务院民政部门会同财政、税务和金融监督管理等部门制定慈善信托的年度支出和管理费用标准[27]。据此，民政部、金融监管总局于2024年12月印发《关于慈善信托年度支出和管理费用的规定》，自2025年1月1日起施行，首次对慈善信托的支出下限和费用上限作出量化规制[28]。

慈善信托支出是指开展慈善活动时发生的三类支出：直接或者委托其他组织资助给受益人的款物；开展慈善活动发生的人员报酬、志愿者补贴和保险，以及使用房屋、设备、物资的相关费用；开展慈善活动发生的差旅、物流、交通、会议、培训、审计、评估等费用[29]。

信托财产为资金财产的，年度支出实行随净资产规模递减的下限标准：上年末净资产在1000万元（含本数）以上的，年度支出不得低于上年末净资产的百分之三；500万元（含本数）至1000万元的，不得低于百分之四；100万元（含本数）至500万元的，不得低于百分之五；100万元以下的，不得低于百分之六[30]。信托财产为股权（股票）、不动产等非资金财产的，年度支出不得低于上年资金总收入的百分之七十；此处的资金总收入指非资金信托财产产生的分红、租金等扣除必要税费后的总收入[31]。两类财产并存的，应当分别记账核算，并分别适用上述标准[32]。计算比例时，可以用前三年的平均数代替上年数，以平滑年度间的波动[33]。

管理费用包括向受托人支付的信托报酬、向监察人支付的报酬、保管慈善信托财产的费用、为管理处分信托财产聘请中介机构的费用，以及信托文件规定的其他合理费用[34]。其上限同样按净资产分档：1000万元（含本数）以上的不得高于百分之一；500万元（含本数）至1000万元的不得高于百分之一点五；100万元（含本数）至500万元的不得高于百分之二；100万元以下的不得高于百分之三[35]。考虑到小额慈善信托的实际运作成本，年度管理费用低于一万元的，不受上述比例限制[36]。这一安排对我国以中小规模为主的慈善信托格局具有现实意义。

在程序与责任方面，慈善信托文件应当载明年度支出和管理费用的比例或者数额[37]。受托人应当将每个慈善信托的财产分别管理、分别记账，并分别计算年度支出和管理费用比例；应当以实际发生的交易或者事实为依据如实核算，不得虚增支出或者列支不合理的费用[38]。受托人还应当将年度支出和管理费用作为慈善信托年度报告的内容，向办理其备案的民政部门报告并向社会公开；特殊情况下难以符合规定的，应当报告并向社会公开说明情况[39]。违反年度支出或者管理费用标准的，属于《慈善法》规定的处罚情形[40]。

对2025年1月1日前已经备案的慈善信托，该规定设置了两年过渡期，过渡期内可以按照慈善信托文件的约定执行，过渡期满后应当按照规定执行[41]。

慈善信托的治理结构

参与慈善信托治理的主体主要有委托人、受托人、受益人等信托当事人，以及监察人、事务执行人、托管人等主体。在此主要介绍慈善信托的委托人、受托人、受益人和监察人。

图1：慈善信托的治理结构
 

慈善信托的委托人

委托人将其财产委托给受托人，从而设立信托。法律没有对慈善信托的委托人提出特殊资格要求。具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织都可以作为委托人设立慈善信托[42]。实践中担任委托人的有自然人、企业、慈善组织、社会团体和政府部门。

在慈善信托设立后，委托人主要发挥监督的作用，其权利也大多与监督信托运行有关。比如，委托人有权了解信托财产的管理运用情况[43]，特定情况下有权变更受托人[44]。

慈善信托的受托人

受托人是持有信托财产并进行管理的人[45]。受托人享有信托财产名义上的所有权，可以管理和处分信托财产，可以代表信托应诉和起诉。此外，因为提供了财产管理服务，受托人可以从信托财产中获得报酬[46]。

目前慈善组织和信托公司可以担任受托人。但实务中受托人多由信托公司担任，此外也常见慈善组织和信托公司同时作为受托人的共同受托人模式。以2020年设立的慈善信托为例（同口径的最新年度拆分数据尚未公开），信托公司担任单一受托人的有244单；采用共同受托人模式的有11单；慈善组织担任单一受托人的仅有2单[47]。下表对比了信托公司独立担任受托人、慈善组织独立担任受托人和共同受托人三种模式的异同：

表3：信托公司独立担任受托人、慈善组织独立担任受托人和共同受托人模式的对比

慈善信托受托人的义务包括忠实义务、谨慎义务和报告义务等。忠实义务要求受托人不得从事和受托人利益及信托利益相冲突的行为，如自我交易、双方代理等[48]。谨慎义务要求受托人恪尽职守，对信托财产进行诚实、信用、谨慎、有效的管理[49]。进行可能使慈善信托承担无限责任的投资就是一种违反谨慎义务的行为[50]。报告义务要求受托人及时向委托人、受益人、政府监管部门和社会公众公开信托的事务处理情况和财产状况[51]。

慈善信托的受益人

受益人是享有受益权，能从信托中获取信托利益的人[52]。在慈善信托设立时，不能有特定的受益人。而在慈善信托实施的过程中，通过某种方法和机制，受益人会逐渐确定[53]。以关爱医护人员慈善信托为例，在设立之初其受益人为不特定的医护群体，在信托实施过程中，必然要制定一系列的标准，以确定获得资金支持的医护个人，该单信托的受益人也就特定化了。

《信托法》第20条到23条规定了信托受益人的一系列监督权，这是各类信托通用的规定。但慈善信托的受益人在设立时不特定，因此很难监督慈善信托的运作[54]。

慈善信托的监察人

监察人是对受托人活动进行监督的人，是慈善信托独有的制度设计。慈善信托的受托人往往不特定，无法对信托运行进行有效监督，相比商事信托，慈善信托的委托人、受托人、受益人三方结构存在失衡，因此需要设置监察人，强化对信托的监督，以保障公共利益[55]。

《信托法》上规定，公益信托必须设置监察人[56]，信托文件中未规定的，由公益事业管理机构指定监察人。《慈善法》则允许慈善信托的委托人自行决定是否设置监察人[57]。《慈善法》不再要求设置监察人的做法一定程度上减轻了设立慈善信托的成本，但也有学者指出似乎对公共利益保护不足[58]。

现行法律法规中未对监察人资格做出规定。在我国实践中多由律所、会计师事务所、慈善组织、商业银行、其他社会组织或自然人担任监察人。

监察人对慈善信托的监督权具体有：有权以自己的名义提起诉讼[59]、审查受托人的年度报告[60]、审查受托人的清算报告[61]等。

慈善信托的信息公开

信息公开是慈善信托接受社会监督的基础制度。《慈善法》确立了慈善信托受托人的信息公开义务，要求信息公开真实、完整、及时，并应在国务院民政部门建立的慈善信息平台发布慈善信息[62]。2026年1月，民政部、金融监管总局印发《慈善信托信息公开办法》，对公开的主体、平台、内容和时限作出具体规定，自2026年4月1日起施行[63]。

公开的主体分为两类。一是民政部门和银行业监督管理机构，依照法定职责公开慈善信托相关信息，并对受托人履行信息公开义务进行监督[64]。二是受托人，应当依法履行信息公开义务，对信息的真实性负责，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，也不得以新闻发布、广告推广等形式代替应当履行的信息公开义务[65]。在共同受托人模式下，由承担主要受托管理责任的受托人履行信息公开义务，并应在信托文件中予以明确[66]。

公开的平台为国务院民政部门建立的全国慈善信息公开平台。受托人在其他渠道公布的信息，应当与其在该平台公布的信息保持一致[67]。

公开的内容与时限按慈善信托的存续环节分别规定。在设立环节，办理备案的民政部门应当自完成备案之日起二十个工作日内，公开备案编号、备案日期、备案机关、慈善信托名称、受托人名称及联系方式[68]；受托人应当自收到备案回执之日起三十日内，公开信托目的、信托期限、委托人姓名或者名称、监察人姓名或者名称及联系方式、受益人范围及选定的程序和方法、信托财产总规模及初始成立时实际到账规模、信托财产的范围和种类、年度支出和管理费用的比例或者数额等，信托公司担任受托人的还应当公开信托登记编码[69]。

在变更与重新备案环节，备案信息发生变更的，民政部门应当自完成变更备案之日起二十个工作日内公开变更备案日期[70]；受托人应当自收到变更备案回执之日起三十日内，公开新增委托人、新增信托财产总规模、受益人范围及选定程序方法的变更、监察人的增加或者变更等事由[71]。慈善信托重新备案的，变更后的受托人应当自收到重新备案回执之日起三十日内，按照设立环节的要求重新公开相关信息[72]。

在终止环节，民政部门应当自收到受托人报告之日起二十个工作日内，公开备案编号、慈善信托名称和终止日期[73]；受托人应当自向民政部门报告终止情况之日起三十日内公开终止事由，并在同样期限内公开处理慈善信托事务的清算报告[74]。

在存续期间，受托人应当每年至少一次，自向办理其备案的民政部门报告之日起三十日内，公开慈善信托事务处理情况及财务状况[75]；发生重大资产变动、重大投资、重大交易及资金往来的，应当在三十日内公开具体内容和金额，其具体标准依据有关法律法规在慈善信托文件中规定[76]；委托人、受托人及其管理人员与慈善信托财产的交易情况，即关联交易，应当及时向社会公开[77]。

信息公开也有边界。涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，以及委托人不同意公开的住所、联系方式等信息，不得公开；委托人不同意公开其姓名或者名称的，该姓名或者名称亦不得公开[78]。

受托人未依规定履行信息公开义务的，由办理其备案的民政部门依据《慈善法》进行处罚；信托公司违反规定的，还将由银行业监督管理机构依据《银行业监督管理法》等法律法规采取相应的行政处罚和监管措施[79]