概要
业务主管单位是在特定领域对申请成立的社会组织或境外非政府组织进行初步审查并承担部分事后监督管理职能的行政主体。 一般而言，社会组织或境外非政府组织根据其所从事的业务选择业务主管单位。 例如，体育局可以作为体育类社会组织的业务主管单位，文旅局可以作为文化类、旅游类社会组织的业务主管单位，中国科学技术协会可以作为学术类、科学类社会组织的业务主管单位等。 对于社会组织来说，除法律法规允许直接登记的社会组织（表一）外，业务主管单位的先行批准是社会组织得以成立的必要条件。在依法登记成立后，该社会组织仍然受到业务主管单位的监督管理。而对于境外非政府组织来说，设立境内代表机构必须获得业务主管单位的先行批准。
Key Takeaways
- 境内社会组织（包括基金会、社会团体、社会服务机构）分为直接登记类和双重管理类。直接登记类（表一）的社会组织不需要业务主管单位，只有双重管理类的社会组织需要业务主管单位。
- 境外非政府组织在境内设立代表机构的，必须有业务主管单位。具体业务主管单位可以根据《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录业务主管单位名录（2019）》[1]确定。
- 业务主管单位对社会组织的监督和指导贯穿社会组织的整个生命周期。业务主管单位在双重管理类社会组织成立前审查其拟开展的业务、业务相关专业人员配置等事项，在其成立后对其提供业务上的指导。
- 业务主管单位与拟设立的社会组织是双向选择的。拟设立的社会组织选择合适的业务主管单位，业务主管单位也考察拟设立的社会组织。行政主体没有必须担任社会组织业务主管单位的义务。因此，拟设立的社会组织应当更为积极地与业务主管单位沟通，取得业务主管单位的信任。
谁需要业务主管单位？
境外非政府组织在中华人民共和国境内申请设立代表机构的，必须有业务主管单位。
在中华人民共和国境内申请设立社会组织，除部分法律法规允许直接登记的社会组织（表一）外，其他仍然实行双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。双重管理的社会组织需要获得业务主管单位的先行批准，然后才能向登记管理机构申请审核。
| 序号 | 社会组织类别 | 定义 |
|---|---|---|
| 1 | 公益慈善类 | 指为特定公益目的设立的，为社会公众和社会发展提供公益慈善和社会服务，具有保障性、非营利性、志愿性特点的基金会、公益性民办非企业单位和公益性社会团体 |
| 2 | 科技类 | 指以促进科技发展和进步为目的，专门从事科学研究与技术开发、传播与普及、咨询与服务、成果转让与评估等业务的社会团体和民办非企业单位 |
| 3 | 行业协会商会类 | 指从事相同性质经济活动的法人单位自愿组成，在国民经济各领域内从事行业自律、行业服务、行业培训等活动的社会团体 |
| 4 | 城乡社区服务类 | 指面向社区，为满足城乡社区居民需求、促进社区和谐发展，以开展社区服务为主要内容的社会组织 |
| 5 | 体育类 | 指以促进体育专业项目发展和开展专业体育活动为宗旨的社会团体、社会服务机构、基金会 |
表一：不需要业务主管单位的社会组织类别
如何找到合适的业务主管单位？
境外非政府组织
| 步骤 | 目的 | 活动 | 例子/备注 |
|---|---|---|---|
| Step 1 | 确定业务范围所设领域 | 对照公安部与2019年发布的《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录业务主管单位名录（2019）》，确定业务领域 | 某境外非政府组织希望在某一学术领域开展国内外的学术交流和国际合作，则其自身业务所设领域为“科技”类，子领域为“科技大类”，主要项目为“科学技术交流与合作”。 |
| Step 2 | 确定业务主管单位的类别 | 对照公安部与2019年发布的《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录业务主管单位名录（2019）》，确定业务主管单位 | “科学技术交流与合作”所对应的业务主管单位是“科技部、中国科学技术协会及省级人民政府主管部门和单位”。 |
| Step 3 | 确定驻地和活动地域 | 了解各地针对境外非政府组织的政策，各地业务主管单位、登记管理机关的业务熟悉程度，各地境外非政府组织的登记数量等 | 该境外非政府组织认为其应当在全国范围内开展活动，驻地在北京 |
| Step 4 | 确定业务主管单位的级别 | 根据境外非政府组织的计划驻地和活动地域，确定与省级或国家级的业务主管单位接洽 | 省级人民政府可能无法满足在全国范围内开展活动的需求，那么理想的业务主管单位是科技部或中国科学技术学会。 若只希望在某一省份或几个省份内活动的，可与省级人民政府沟通。 |
| Step 4 | 与业务主管单位接洽 | 就具体业务、驻地、办公场所、活动领域、活动计划等内容与业务主管单位开展磋商，并在于业务主管单位接洽的过程中，调整驻地、活动地域及业务范围。 | 一般而言，确定业务主管单位是一个漫长的过程，大多数境外非政府组织需要与同一个业务主管单位开展多轮接洽，或与不同的业务主管单位接洽。 |
| Step 5 | 确定业务主管单位 | 与业务主管单位就驻地、活动地域，业务范围等达成一致；所提交的相关材料由业务主管单位审批合格；且获得业务主管单位的信任后，将获得业务主管单位的审批文件。 | / |
表二：境外非政府组织确定业务主管单位的流程
社会组织
与境外非政府组织不同，境内社会组织应当如何确定业务主管单位缺乏行政指导：法律法规没有对各个政府职能部门或政府授权的单位应当管理哪一类的境内社会组织作出任何规定。这导致各个政府职能部门或单位之间互相推诿，谁也不愿意做业务主管单位，具体请参见“理论争议”部分。
理论上来说，境内社会组织确定业务主管单位的步骤与境外非政府组织一致，应当先确定业务范围、驻地和活动范围，然后进一步业务主管单位的类别和级别。但现实中，由于各政府职能部门或单位之间的推诿，业务主管单位往往难以确定，尤其是业务有交叉性的社会组织。例如，一家希望发展社区妇女儿童身体素质、培养社区妇女儿童体育训练习惯的社会组织，理论上可以区妇联、区体育局、区卫生局或驻地的街道办事处为业务主管单位，但实践中，上述单位可能互相推诿，均不愿成为其业务主管单位。因此，社会组织寻找业务主管单位的，在申请成立期间，需要更为频繁、更为积极地与各个潜在业务主管单位接洽。
业务主管单位的职能
初步审查：社会组织成立前的把关
申请设立社会组织，申请登记前应首先获得业务主管单位审查同意，并获得业务主管单位的批准文件[2]。
监督管理：社会组织成立后的监管
社会组织成立后，业务主管单位主要履行诸如监督、指导组织依法开展活动、年度检查的初审、协助官方部门查处社会组织的违法行为等其他监督管理功能[3]。
由此可见，业务主管单位对于依法登记成立后的社会组织仍然保有监督、管理的职责，其中大致包含了社会组织变更、注销登记前的审查，社会组织年度检查的初审，监督指导社会组织依据章程及相应法律法规开展活动，如政治思想工作、党的建设和人事管理，财务管理、研讨活动、对外交往、接受境外资助、以及日常业务工作的管理等[4]。
业务主管单位与登记管理机关的区别
| 区别 | 业务主管单位 | 登记管理机关 |
|---|---|---|
| 机构 | ||
| 行政职能 | ||
| 作用 |
|
表三：业务主管单位与登记管理机关的区别
业务主管单位的职权困境
业务主管单位当前主要面临权责不明的问题。双重管理下，尽管规定了业务主管单位主要负责社会组织成立登记前的审查，但是并未规定业务主管单位对社会组织的具体审核程序和审核期限，此外经常会出现业务主管单位与登记管理机关适用不同审核标准的情况，这对于当事人来说是一个很大的困扰，不仅仅是程序繁琐，并且两个部门的管理审批都具有较强的自由裁量权，在具体问题上易发生分歧。
此外，尽管相关法律法规规定了业务主管单位应承担相应的审查职责，但却没有规定主管单位不履行或者怠于履行职责时应当承担的法律责任，权责不清导致不少业务主管单位既不愿意承担本应承担的登记前置审查职责，且对于相关社会组织的指导与管理也难以到位。
立法现状
| 序号 | 法律法规 | 法律层级 | 发布日期 | 实施日期 | 通过主体 | 规范“业务主管单位”的主要内容 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 1 | 《慈善法》 | 法律 | 2016.03.16 | 2016.09.01 | 全国人民代表大会 | 第二章“慈善组织” |
| 2 | 《基金会管理条例》 | 行政法规 | 2004.03.08 | 2004.06.01 | 国务院 | 第一章“总则”，第二章“设立、变更和注销” |
| 3 | 《民办非企业单位登记管理暂行条例》 | 行政法规 | 1998.10.25 | 1998.10.25 | 国务院 | 全文 |
| 4 | 《民办非企业单位登记暂行办法（2010修订）》 | 行政法规 | 2010.12.27 | 2010.12.27 | 民政部 | 全文 |
| 5 | 《社会团体登记管理条例（2016修订）》 | 行政法规 | 2016.02.06 | 2016.02.06 | 国务院 | 全文 |
| 6 | 《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》 | 党内文件 | 2016.08.21 | 2016.08.21 | 中共中央办公厅、国务院办公厅 | 第五条第一款 |
境外概况
日本
1896年的日本民法是日本法律体系中最早对社会组织的规范管理作出规定的法律，其对于社会组织的设立规定了较为严格的许可登记制度：成立公益法人必须满足具有非营利性、开展公益事业，获得政府有关机关许可三个实体条件。申请设立公益法人需先经过有关业务主管部门批准，再由法务局登记。一般业务主管部门通过审批的，登记部门会给予登记。此后，日本陆续出台了非营利组织特别法等法律，进一步完善了本国有关非营利组织法律体系。
2006年，日本颁布了公益法人改革方案，对公益法人由许可登记制度转为认证制度，即只要公证人认证其章程符合法律规定的条件，不需要经过政府有关机关的审查即可获得登记的制度[9]。“这些改革方案实质性地打破了传统的非营利法人法律框架和组织格局，对长期以来形成的日本非营利组织体系进行了一次根本性的变革”[10]。
理论争议
关于业务主管单位的相关学术争议主要集中在业务主管单位对社会组织的运营管理产生的正向作用是否大于负面作用。
首先，业务主管单位的存在已经为社会组织设立带来了实质性阻碍。双重管理机制在社会组织主要由政府部门发起设立的时代，无可厚非。然而，在社会组织日益由民间力量发起设立的新历史阶段，继续坚持双重管理体制，便成为制约社会组织发展的制度梗阻：因为如果社会组织不能找一个行政机关作为业务主管单位，就不能合法成立，而行政机关也不愿意平白无故去给一个民间组织承担业务主管单位的责任和风险。
其次，在业务主管部门对社会组织的日常管理中，也存在大量制约社会组织发展的因素。社会组织管理与工商管理一样，均是极其专业的领域，但在目前按照业务领域划分主管单位（如体育部门主管体育类社会组织、环保部门主管环境类社会组织）的背景下，业务主管部门难以发挥专业能力。同时，管理社会组织并不在相关主管部门的部门利益与指标之中，因此重视程度也相对有限，常常出现“主而不管”的情况。在实践中难以实现良性治理。
2016年以来，为了顺应社会组织发展需要，我国开启了“双重管理”与“直接登记”并存的混合登记体制[11]。但在各省的实践中，实施的进程仍有较大差异，关于业务主管部门的存废与发展问题仍将长期存在。