Key Takeaways

• 双重管理与直接登记是目前中国现行的两种社会组织登记制度。
• 双重管理的社会组织在设立、变更、注销时，在向登记管理机关提出申请之前，需先获得业务主管单位的同意。
• 目前除了行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡社区服务，这四类社会组织之外，其他的社会组织都适用双重管理。

谁适用双重管理？

除了行业协会、商会、城乡社区服务类社会组织、公益慈善类社会组织和科技类社会组织这四类社会组织使用直接登记之外，其他的社会组织均适用双重管理。但各地双重管理的适用范围，可能会因为各地区对于直接登记适用范围的个性化要求而有所不同。

双重管理与直接登记的区别

直接登记与双重管理是目前中国社会组织登记设立的两种制度。两者的区别主要体现在以下方面：

设立、变更、注销

双重管理制度下的社会组织在登记设立前，需要根据机构拟开展的业务范围寻找与该业务相关的政府职能部门或其授权的组织作为其业务主管单位。而且在设立、变更和注销时均应获得该部门的同意方可向登记管理机关提出申请。而适用直接登记的社会组织可以直接向登记管理机关申请设立登记、变更和注销，而无需寻找业务主管单位以及获得其同意。^[1]

但根据相关法律法规，社会组织从事的业务需要行业资质许可的，仍然应当在登记设立前取得相关行业主管部门的资质许可。而且各地区对于直接登记的规定并不相同，实践中登记管理机关仍然会在社会组织的设立、变更、监管和注销工作中不同程度地参考有关部门的意见，尤其是跨部门、跨行业的社会组织。^[2]

双重管理中业务主管单位的作用

双重管理制度下，社会组织不仅在设立登记时需要获得业务主管单位同意，社会组织设立后的业务活动也同样受到业务主管单位和登记管理机关的双重管理。业务主管单位的监管职能一般包括：

• 指导工作
• 负责一些行政事项的初审（例如年度检查、年度报告）
• 配合其他行政单位对社会组织违法行为的调查

业务主管单位没有行政处罚权，一般情况下，在社会组织涉及违法行为时，业务主管单位有权协助登记管理机关对相关的违法进行进行调查。

发展历史

有关社会组织登记管理的历史发展可以分为三个阶段^[3]：

• 社会组织特许设立、分级登记阶段（1949-1988年）。1950年《社会团体登记暂行办法》规定所有社会团体的成立登记都需要经过人民政府的批准，全国性的社会团体向中央人民政府内务部申请登记，地方性的社会团体向当地人民政府申请登记，从而确立了社会团体“分级登记”的管理体制。
• 社会组织双重管理探索及建立阶段（1989-2012年）。1989年《社会团体登记管理条例》确定了双重负责、分级管理的社会组织登记管理体制，明确了民政部门是社会组织的登记管理机关，相关政府部门是业务主管部门。
• 社会组织双重管理与直接登记并行阶段（2013年至今），2013年《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》明确四类社会组织可以直接登记。社会组织登记管理制度改革实现了从地方探索到全国推行，我国开始施行双重管理与直接登记并行的社会组织成立登记管理体制。

双重管理存在的问题

有关双重管理弊端的评论，主要有集中在以下四个方面^[4]：

成立登记条件门槛过高

孙发锋认为，在中国社会组织若要成立，如果没有业务主管单位的前置批准，即便具备了其他所有的法定条件，依然无法登记注册。^[5]俞可平认为，政府把社会组织成立的门槛设置得过高，过于注重对于社会组织的前端管控。^[6]

成立登记程序控制过严

俞可平认为，政府对于社会组织的法律法规等相关规范管制意味太浓，会在一定程度上打击社会组织的活力。^[7]刘培峰认为，双重管理通过一系列严格的实质审查限制了社会组织的发展。^[8]吴玉章认为，在双重管理体制下，政府部门对社团管理的内在逻辑是排斥。^[9]

成立登记管理职能重叠

张澧生认为，在双重管理体制下，社会组织办理成立登记，要向业务主管单位和登记管理部门提交几乎相同的材料以获得审查同意。^[10]俞可平认为，双重管理不仅是行政资源的浪费，监管职责的交叉重叠还容易导致部门之间相互推卸责任，削弱政府对社会组织的管理能力。^[11]

相关法律缺位

陈金罗认为，社会组织成立登记相关规范还存在错位与缺位。^[12]朱晓明认为，社会组织相关规范不成体系，已经与实际运行脱轨。^[13]另一方面，张澧生认为，现行行政法规仅要求业务主管单位履行业务指导和管理职责，但未授予其相应的管理职权，对具体应如何履行职责也未作出详细规定，从而导致了业务主管单位对社会组织登记管理的权责不一。^[14]

关联法条