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概要
事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
（（要点总结Key Takeaways
- 在事业单位分类改革后，承担行政职能的事业单位、从事生产经营活动的事业单位逐步撤销并不再批准设立，只有从事公益服务的事业单位继续保留在事业单位序列。
- 当前的事业单位分为公益一类事业单位和公益二类事业单位。公益一类事业单位既不能作为政府购买服务的购买主体，也不能不作为政府购买服务的承接主体；公益二类事业单位可以作为政府购买服务的承接主体。
- 实践中，事业单位退（离）休领导干部按干部管理权限审批或备案后，可以在社会团体兼任职务，但不得担任社会组织法定代表人。
事业单位有哪些分类？[2]
根据《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革及配套文件的通知》（以下简称“《通知》”）第二部分“类别划分”的规定，事业单位按照社会功能被划分为（1）承担行政职能的事业单位；（2）从事生产经营活动的事业单位；和（3）从事公益服务的事业单位。[3]
（一）承担行政职能的事业单位
承担行政职能的事业单位是指承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位。
公权力“法无授权不可为”，事业单位的行政职能有其法定性。因此，事业单位行政职能的主要依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定。常见的承担行政职能的事业单位包括就业促进中心、劳动仲裁机构、市政管理、环境监察等部门。这类机构的职权都是由法律法规、部门规章、中央政策规定的。
《通知》进一步明确，这类单位逐步将行政职能划归行政机构，或转为行政机构，今后将不再批准设立承担行政职能的事业单位。因此，承担行政职能的事业单位今后将逐步减少。
（二）从事生产经营活动的事业单位
从事生产经营活动的事业单位是指其所提供的产品或服务可以由市场配置资源、不承担公益服务职责的事业单位。根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发<关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见>的通知》的要求，大部分这类事业单位已于2020年年底改革转型为企业，[4]今后不再批准设立这类从事经营活动的事业单位。
（三）从事公益服务的事业单位
从事公益服务的事业单位是指面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：
1.公益一类事业单位
承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。这类单位不得从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。
2.公益二类事业单位
承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。这类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务，收益的使用按国家有关规定执行。
| 公益一类事业单位 | 公益二类事业单位 | |
|---|---|---|
| 划分依据[5] | 承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位 | 承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位 |
| 主要类别及实例[6] |
| |
| 业务范围[8] | 不得从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定 | 按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务，收益的使用按国家有关规定执行 |
| 编制管理区别[9] | 机构编制审批制 | 在制定和完善相关编制标准的前提下，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序 |
| 财政投入政策区别 | 财政根据正常业务需要提供相应经费保障[10] | 财政根据单位业务特点和财务收支状况等，给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持[11] |
表一：公益一类事业单位和公益二类事业单位对比及实例
根据国务院办公厅公布的数据，2010年3月19日全国共有126万个事业单位，3100多万在职人员。[12]分类改革之后，国家统计局的信息显示截至2020年底我国共有事业法人单位812962个[13]。随着《通知》的落实，承担行政职能的事业单位、从事生产经营活动的事业单位逐步撤销并不再批准设立，总体使得事业单位数量减少，只有从事公益服务的事业单位继续保留在事业单位序列。
事业单位的登记管理
原则上来说事业单位需要登记成立。[14]部分特殊的事业单位不需要登记，仅需要备案。[15]根据《事业单位登记管理暂行条例（2004修订）》第十一条的规定，“法律规定具备法人条件、自批准设立之日起即取得法人资格的事业单位，或者法律、其他行政法规规定具备法人条件、经有关主管部门依法审核或者登记，已经取得相应的执业许可证书的事业单位，不再办理事业单位法人登记，由有关主管部门按照分级登记管理的规定向登记管理机关备案。”
事业单位法人登记事项包括：名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人、经费来源（开办资金）等情况，[16]下列地址可以查询事业单位的登记信息：
- 全国事业单位查询网址：（http://www.gjsy.gov.cn/cxzl/）
- 地方事业单位查询：事业单位在线 (gjsy.gov.cn)
- 北京：北京市事业单位法人信用信息网 (gjsy.gov.cn)
- 天津：天津市事业单位登记管理局-信息查询 (tjsy.gov.cn)
- 河北：河北省事业单位登记管理局 (gjsy.gov.cn)
- 山西：山西省事业单位登记管理局 (gjsy.gov.cn)
- 上海：上海市事业单位登记管理 (sydjsh.cn)
- 浙江：浙江省事业单位登记管理 (zjjgbz.gov.cn)
- 广东：广东事业单位登记管理网 (gdsy.gov.cn)
- 内蒙古：内蒙古自治区事业单位登记管理局 (gjsy.gov.cn)
事业单位的退（离）休领导人员能否在社会组织兼职？履行哪些程序？
根据《中共中央组织部关于规范退（离）休领导干部在社会团体兼职问题的通知》，事业单位退（离）休领导干部按干部管理权限审批或备案后，可以在社会团体兼任职务。[17]具体要求如下——[18]
- 数量限制：确因工作需要，本人又无其他兼职，且所兼职社会团体的业务与原工作业务或特长相关的，经批准可兼任1个社会团体职务；
- 时间限制：任期届满拟连任的，必须重新履行有关审批手续，兼职不超过两届；
- 年龄限制：兼职的任职年龄界限为70周岁；
- 职务限制：可兼任职务包括领导职务、名誉职务、常务理事、理事等，但不得兼任社会团体法定代表人，不得牵头成立新的社会团体，也不得兼任境外社会团体职务；
- 行为要求：经批准兼任社会团体职务的，兼职期间要发挥好政治把关、经验指导、业务传授等方面的作用，促进社会团体健康有序发展。不得利用个人影响要求党政机关、企事业单位提供办公用房、车辆、资金等，不得以社会团体名义违规从事营利性活动；不得强行要求入会或违规收费、摊派、强制服务、干预会员单位生产经营活动等；
- 薪酬限制：兼职不得领取社会团体的薪酬、奖金、津贴等报酬和获取其他额外利益，也不得领取各种名目的补贴等，确属需要的工作经费，要从严控制，不得超过规定标准和实际支出。
- 书面报告要求：兼职期间的履职情况、是否取酬和报销有关工作费用等，干部本人应每年年底以书面形式报所在单位党委（党组）。对领取报酬，或履行职责不当的，干部所在单位应责令其辞去社会团体职务。兼职期间违规领取的报酬，应按中央纪委有关规定执行。
法律法规对事业单位退（离）休领导人员是否可以在社会服务机构、基金会任职没有相关规定。参考《文化和旅游局人事司关于公布退（离）休干部社会团体（含基金会）兼职情况的通知》[19]，实践中并不禁止退（离）休领导干部在基金会兼职，但仍然需要按干部管理权限审批或备案。
哪些事业单位可以作为政府购买服务的主体？
| 购买主体（甲方）[20] | 承接主体（乙方）[21] |
|---|---|
| 承担行政职能的事业单位 | 公益二类事业单位 |
| 从事生产经营活动的事业单位 | |
| 公益一类事业单位既不能作为政府购买服务的购买主体，也不能不作为政府购买服务的承接主体。[22] | |
表二：事业单位作为政府购买服务的主体
事业单位的发展历史
（一）事业单位概念的形成与发展[23]
1949年新中国成立后，为了适应社会主义公有制的建设目标，原国民党政府的全部企业、银行、铁路、矿山和社会机构均由国家接管，各类教育、科学、卫生、文化、社会福利团体或机构均逐步收归国有。这类机构在当时没有确切的社会类别界定，只是将其作为从事“人民事业”的单位来对待。
1952年6月27日，中央人民政府政务院在《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》中指出：“扩大医疗预防范围，使全国各级人民政府、党派、工青妇等团体、各种工作队以及文化、教育、卫生、经济建设等事业单位的国家工作人员和革命残废军人，得享受公费医疗预防的待遇。”这是中央文件中第一次提及“事业单位”这一概念。但事业单位的定义仍未明确。
1963年7月出台的《国务院关于编制管理的暂行办法》首次对事业单位作出了明确定义，认为事业单位是“国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”；1965年5月出台的《国家机关、事业、组织编界线的意见(草稿)》中再次明确：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务的活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的编制和单位，列为国家事业单位编制”。这两份文件中对事业单位的表述均明确了事业单位的举办主体、业务范围、资金来源，凸显了事业单位的非营利性。
事业单位法人制度的产生与发展[24]
1、事业单位法人地位确立
1986年颁布并实施的《中华人民共和国民法通则》首次以基本法的形式确认法人制度，同时，将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。此法的颁布不仅从法律上明确了事业单位的法人地位，也为事业单位分类管理奠定了法理基础。
2、事业单位法人建设局部推进阶段
1998年，国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》，对事业单位实行法人登记制度，从登记和监督管理等方面提出具体要求，凡是符合事业单位法人登记条件的发给事业单位法人证书，这对事业单位维护自身权益和进行规范服务具有重要的指导意义，也标志着事业单位在实际操作层面取得了法人主体资格。
3、事业单位法人建设全面攻坚阶段
2005年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的颁布实施，标志着事业单位登记管理的法律法规体系得到逐步完善，对事业单位法人应当具备的条件、产生程序、应履行的职责等进行了明确规定。
2008年，党的十七届二中全会在全面部署行政管理体制改革的同时，明确了分类推进事业单位改革的基本思路，特别是对主要从事公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构、加强政府监管等内容作了重要论述。
2012年2月，经中央编办领导批准，国家事业单位登记管理局印发了《事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案》，提出“今后5年，要按照统一指导、分级分业负责的原则，在面向社会提供公益服务的事业单位中选择一批具有广泛代表性的单位作为试点，总结建设经验，研究基础性、普遍性问题，在思想认识、制度建设、运行质量以及解决制约法人治理结构建设的关键问题等方面取得实效，为2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制奠定基础。”
事业单位改革与公益组织的关系[25]
在全面深化改革过程中一直未能对事业单位从政府与社会关系的范畴做出清晰统一的定位，而局限于政府与市场关系视角，从部门领域来各自定位。
有观点认为，应当把向公益性社会组织转型作为事业单位改革的重点之一。当前，正在进行的事业单位分类改革，对哪些划分为公益类很清楚，哪些转为企业也比较明确。但是，如何推进事业单位向公益性社会组织转型，无论在改革的整体部署上，还是具体的改革实践中，还尚未破题。
从长远来看，以政府主导、事业单位、社会组织、市场多元参与的公共服务治理模式，代表了一种新的发展方向。政府只有具备了这样一种新的理念，才能以更加宽广的胸怀来看待事业单位改革，支持事业单位改革。
关联法条
| 序号 | 法律法规 | 法律层级 | 发布日期 | 实施日期 | 失效日期 | 发文机关 | 规范“事业单位”的主要内容 |
| 事业单位登记管理暂行条例 | 行政法规 | 2004年6月27日 | 2004年6月27日 | 现行有效 | 国务院 | 全文 | |
| 国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知 | 国务院 规范性文件 | 2011年7月24日 | 2011年7月24日 | 现行有效 | 国务院办公厅 | 全文 | |
| 政府购买服务管理办法 | 部门规章 | 2020年1月3日 | 2020年3月1日 | 现行有效 | 财政部 | 第六条、第八条、第三十三条 | |
| 中华人民共和国民法典 | 法律 | 2020年5月28日 | 2021年1月1日 | 现行有效 | 全国人民代表大会 | 第八十八条 | |
| 事业单位登记管理暂行条例 | 行政法规 | 2004年6月27日 | 2004年6月27日 | 现行有效 | 国务院 | 全文 | |
| 中共中央组织部关于规范退(离)休领导干部在社会团体兼职问题的通知 | 党内法规 | 2014年6月25日 | 2014年6月25日 | 现行有效 | 中共中央组织部 | 全文 |