定义

政府购买服务是指合法购买主体将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照合法、合规的竞争性采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为[1]。

要点总结 Key Takeaways

• 各级国家机关、事业单位和团体组织可以通过购买服务的方式将其部分职责交由适格的社会组织承担。
• 政府购买服务的内容不包括政府直接履职的事项以及法律规定不得作为政府购买服务内容的事项。
• 公益一类事业单位和使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织不得作为政府购买服务的购买人或承接人。

谁是政府购买服务的采购人？

各级国家机关[2]、事业单位和团体组织[3]是政府购买服务活动中的采购人。在实际的购买活动中，设区的市、自治州以上人民政府可根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构，并委托该机构办理采购事宜[4]。

需要注意的是，公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织不能作为采购人向其他非机关单位购买服务[5]。“公益一类事业单位”是指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等不能或不宜由市场配置资源的基本社会公共服务的机构[6]，例如承担义务教育的中小学校、公共图书馆、档案馆、博物馆、纪念馆、疾控中心、妇幼保健中心、精神卫生服务中心、社区卫生服务中心、法律援助服务中心等。“使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织”包括中华全国总工会、全国妇联、共青团、残联等。

谁可以成为政府购买服务的承接人？

依法成立的企业、社会组织、公益二类事业单位（承担高等教育、非营利医疗等可部分由市场配置资源的公益服务责任的事业单位，例如大学、医院等）[7]、从事生产经营活动的事业单位、农村集体经济组织、基层群众性自治组织以及具备相应条件的个人都可以承接政府购买服务。[8]前述个人和机构要承接政府购买服务还应满足以下条件[9]：

1. 具有独立承担民事责任的能力；
2. 具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；
3. 具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；
4. 有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
5. 参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；
6. 符合法律、行政法规规定的其他条件；
7. 符合购买主体结合项目特点所提出的具体条件[10]。

需要注意的是，公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织不仅不能作为采购人采购服务，也不能作为承接人承接政府购买[11]。

政府可以购买哪些服务？不能购买哪些服务？

政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务[12]。下列事项[13]不得纳入政府购买服务的范围中：

1. 不属于政府职责范围的服务事项；
2. 应当由政府直接履职的事项；
3. 政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；
4. 融资行为；
5. 购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；
6. 法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

实践中，政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理制度。政府采购指导性目录由中央和省两集实行分级管理，财政部和省级财政部门分别制定本级政府购买服务指导性目录，各部门在本级指导性目录范围内编制本部门政府购买服务指导性目录。[14]中央政府购买指导性目录参见“中国政府采购网”http://www.ccgp.gov.cn/gpsr/zdxml/；大多数省级政府购买服务指导性目录可以在各省市有关部门的官方网站上浏览或下载。

政府购买社会组织服务的合同示范文本

上海的政府购买社会组织服务的合同示范文本是复恩写的。请在本小节增加相关的链接或节选作为示例。

社会组织承接政府购买服务的发展

政府向社会组织购买服务的发展历程主要可以分为以下三个阶段[15]：

隐形购买时期

1980年-1990年，第一批社会组织在政府的推动下成立并开始承接部分政府转移的管理和服务职能。这一时期的社会组织具有较强的“官办”色彩，社会组织与政府之间并不是完全的平等、独立关系，双方之间隐含着科层制中的上下级关系。也正因为此，这一时期政府与社会组织之前的“购买关系”并没有得到强调：购买并未在一个公开的市场竞争条件下进行，政府提出的服务购买条件与社会组织提供的服务往往无法形成对价。

这种购买方式对购买服务的政府而言优势明显：缺乏市场竞争的服务购买成本较低，帮助政府在由体制转型所引发的公共服务需求激增但传统公共服务供给体制逐步解体的现实困境下，迅速做出反应。但这种购买方式也存在明显缺陷：政府通过自身权利而非契约影响社会组织以实现自己的意图，以至于社会组织所提供公共服务与政府原提供的公共服务差别不大，服务对象难以感受到服务的差异性，社会组织本身也无法得到发展。

显性购买时期之非竞争性购买

二十世纪九十年代中期，基层政府承担的公共服务责任越来越大，由政府主导设立官办社会组织实现小规模政府公共服务职能的转移这一“隐形购买”的形式在改善公共服务质量和效率上逐渐力竭。

此时，各类民间社会组织的兴起，为政府开始采用指定、委托、协商等方式向官办、民办社会组织购买服务，并通过契约的方式与社会组织建立平等合作关系。这一时期的政府购买特点表现为：政府购买服务的重心逐步从官办社会组织向民间社会组织转移；政府开始采用契约的形式购买公共服务。这一时期，尽管部分社会组织的建立依旧依赖于政府扶持，双方之前的合同关系更接近于委托关系而非购买关系，但政府与社会组织的关系至少通过契约形成了形式上的分离，不再是科层制的上下级关系。

2003年，上海市政法委牵头，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，通过政府购买服务的方式，组建的新航、阳光、自强三个民办非企业单位，分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。这一项目标志着政府显性购买模式的成熟，自此，这种政府购买服务方式在全国经济发达地区普及开来。

显性购买时期之竞争性购买

由于非竞争性购买容易导致委托内容混淆、政府责任混淆等问题，社会对政府购买社会组织公共服务过程中采用公开询价、招投标等竞争性购买方式呼声也越来越高。2005年12月，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”中，就采用了公开招标、评标的方式选择NGO作为项目的合作伙伴。这是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着我国服务购买开始进行规范化的试点。随后，各个省市也先后开始采用招投标的形式购买社会组织的公共服务项目。2012至2013年，中央财政连续两年安排2亿元财政资金支持社会组织参与社会服务，社会组织的公共服务项目通过项目申请、专家评审等环节获得财政资金资助成为了现实，这也意味着我国的政府购买社会组织公共服务进入了竞争性购买的时代。

这一时期，政府开始通过公开询价、竞争性谈判、招投标等方式向民间社会组织采购服务，在各个社会组织提供的公共服务项目或者方案中比较、择优，并通过契约的方式与社会组织建立平等合作关系。相较于其他购买方式，竞争性购买形式下的政府与社会组织之间的关系更为独立平等，契约精神能在整个购买的过程中更为完整地贯彻。

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