定义

公平原则是理解气候变化的影响和应对措施（包括成本和收益）如何在社会中以大致相同的方式分配的基础。^[1]公平转型指的是各行为主体应公平地分担实施经济社会转型所带来的负担和利益。在气候变化的背景下，低碳转型应实施以人为本的包容性政策，即转型行动的决策过程和机制应当公平地反映所有相关方的诉求，从而保障所有社群、国家、地区公平可持续发展的权利。转型也必须关注气候变化和气候行动在能源、社会经济、劳动力方面的影响，尽可能减少转型对不同地区和群体带来的冲击。在把握转型带来的发展机遇的同时，尤其应当注重对弱势地区和弱势群体等相对脆弱一方的保障与补偿。

要点总结 Key Takeaways

公平转型的核心是以人为本，因此需要更加包容性的政策体系。

公平转型的要求是保障所有国家、地区、社群公平可持续发展的权利。

公平转型的重要性已经在国际层面形成共识，但由于公平转型内涵不断延伸和扩展，其概念定义仍未形成一致认可。

公平转型提出的背景

公平转型概念可追溯至上世纪70年代。当时美国各州工会组织要求政府将社会公平纳入政策范畴，并采取针对性措施以保护和补偿因环境政策导致失业的工人群体，旨在维护劳工的平等权益。随着越来越多的国家表示致力于实现净零排放目标并走上低碳发展之路，公平转型的含义也在不断丰富与延伸。自从1992年里约地球峰会通过《联合国气候变化框架公约（UNFCCC）》以来，公平原则就是全球气候行动的重要基础之一。[2]公约中明确指出“公平”概念：各缔约方应当在公平的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先应对气候变化及其不利影响。^[3]随着气候行动的开展，全球气候公约与宣言等对于公平转型的探讨也持续深化。国际社会越来越深刻地认识到，应对气候变化所要求的经济社会发展转型必须是公平的。

我国气候治理背景下公平转型的重点领域有哪些？

转型带来的社会影响正在吸引全球更多的关注，包括发展机构、政府和非政府组织（NGOs）。公平转型关注的目标群体已经从直接受影响的工人扩大到因转型而受到冲击的弱势群体或脆弱地区，甚至包括无法公平共享转型带来的福祉的人群。这些群体和区域无法独自应对大规模就业和社会转型，需要政策支持和外部援助，才能获得新的发展机会并找到可持续的前进道路。在国际层面，气候变化背景下的公平转型概念可能涵盖发展中国家、最不发达国家和地区等，也涉及各地区气候规划、能源转型、社会经济、劳动力就业等多个方面，还可分为地区公平、性别公平、代际公平等维度。因此，公平转型涉及的范围较为广泛，本文列举了几项我国在实现气候公平转型过程中可能需要重点关注的地区和群体。

1.乡村地区。根据《中华人民共和国乡村振兴促进法》，乡村是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等^[4]。无论是从实现共同富裕还是落实气候目标的角度，乡村都是公平转型的重点领域。从社会经济发展的角度来看，一方面，我国乡村承载了约5亿人口，并以全球9%的耕地养活了近1/5的人口，其承载的农业生产与农村生活是国家粮食安全、社会稳定的根基；另一方面，我国发展的不平衡集中体现在城乡发展的不平衡：当前乡村居民的人均可支配收入不到城镇人口的一半，乡村经济、医疗、教育、能源和基础设施等较城镇也仍有差距，而随着劳动力流向城市，乡村发展与治理也面临着空心化现象带来的挑战。^[5]因此，在我国迈向碳中和的进程中，乡村的气候行动只有保障乡村的民生与发展、为乡村的发展提供机遇，才能实现转型的公平。从应对气候变化的角度来看，一方面，农业生产直接依赖自然资源和气候条件，乡村基础设施、资金和技术条件也相对落后，虽然乡村人口和农业生产并不是温室气体排放的主要来源，但却承担着不成比例的气候风险，应对气候变化的能力和条件也更薄弱；另一方面，广袤的乡村土地蕴含着巨大的风、光、生物质等可再生能源和生态系统碳汇资源，对国家碳中和目标的实现至关重要。

因此，国家的气候行动需要关注乡村，引导资金、技术、人才等资源支持乡村气候行动合理、可持续地开展。碳中和目标在乡村的落实，也需要重视并贯彻公平转型的理念，即：乡村气候行动只有在保障乡村发展、促进公平转型的前提下，其所需的额外成本和资源才能得到保障，相关目标才能在乡村真正得以有效落实；乡村气候行动也只有尊重乡村和地方特点、重视对相对落后地区和弱势群体的支持和保障，为乡村创造新的经济、社会和环境利益，才能与国家乡村振兴、共同富裕的战略目标保持一致。

2.小农户。小农户是我国农业经营的基础单元，是农民群体的大多数。当前，我国农业经营中小规模的兼业农户占据大多数，仍是我国农业生产经营的主要形式。在气候变化的背景下，由于生产规模小、农业技术设备落后、缺乏市场信息，小农户面临经营成本高、风险大、收益低等多重困境，是经济社会转型中的脆弱群体。近年来，极端天气事件的频发更是让小农户生产经营面临的风险不断增大。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》中指出，在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，完善针对小农户的扶持政策，加强面向小农户的社会化服务，把小农户引入现代农业发展轨道。此外，农村地区拥有丰富且数量客观的可再生能源和碳汇资源，不仅能够有效贡献于碳中和和清洁能源转型，而且给农村经济带来了新的动力。但目前尚缺乏完善的政策支持和成熟的市场机制来支持小农户参与其中并获益。因此，如何在实现碳中和目标过程中，最大化低碳转型的社会效益，提升农村社区和小农户的参与度，实现新能源共建和利益共享，拓展小农户增收渠道，是当前和未来一段时期值得关注和讨论的议题。

3.以传统能源为产业支柱的地区及产业工人。转型所需的产业改革可能对某些部门、地区和群体产生不成比例的影响，同时并非所有部门、地区和群体都能平等地获得新创造的绿色就业机会。因此，为确保实现惠及所有人的公平转型，需要减少潜在的社会经济负面影响和风险。在碳达峰和碳中和的背景下，能源行业发生快速变革。煤炭消费显著减少，新能源发展对煤炭和传统能源电力行业影响深远，特别是在就业方面。研究显示，在供给侧结构性改革和能源低碳转型的影响下，中国煤炭行业提供的就业岗位在过去几年间持续下降。按照现有政策和发展规划，预计到2030年，煤炭行业就业岗位将进一步减少52%。到2050年，这一比例将升至90%-94%。与此相对的，由于可再生能源行业同时创造了新的就业机会，预计电力行业总体的就业规模将有所增加。未来50年内，风能和太阳能发电行业的就业岗位将分别增长一倍和三倍。研究还显示女性在行业就业的占比已从2003年的21.9%降至2020年的13.3%。这表明该行业萎缩时，女性劳动者更加脆弱，失业风险更高。^[6]由于煤炭行业的劳动者普遍受教育程度较低，技能水平也较低。因此，如何部署行之有效的社会保障和就业政策至关重要，以帮助和支持相关弱势群体能够得到技能培训、安置资金等保障与补偿，使其受益于绿色转型，最终实现公平转型。

气候变化背景下的公平转型的相关事件

1992年，在里约地球峰会上通过的《联合国气候变化框架公约（UNFCCC）》中明确指出，各缔约方应当在公平（equity）的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。

2009年，在哥本哈根联合国气候变化大会（COP15）上，国际工会联盟引入“公平转型（just transition）”的概念。

2010年，在坎昆联合国气候变化大会（COP16）上，缔约方在《坎昆协议》的“长期合作行动的共同愿景”中达成一致，并提出“承认需要在全球、区域、国家和地方各级广泛吸收各类利害关系方参与......包括青年和残疾人，而性别平等(equality)和妇女及土著人民的有效参与对于全面应对气候变化的有效行动甚为重要；认识到处理气候变化需要实现一种范式的转变，着眼于建立低碳社会，这种社会既能提供很大的机会，又能确保持续的高增长和可持续发展......同时确保能够创造体面工作和高素质就业机会的公平的劳动力转型（just transition of the workforce）。”

2018年，在卡托维茨联合国气候变化大会（COP24）上，超过50个国家元首和政府首脑通过了《团结与公平转型西里西亚宣言》，强调了《巴黎协定》、《国际劳工组织指导方针》和《联合国2030年可持续发展议程》中提到的公平转型的重要性。

2021年，在格拉斯联合国气候变化大会（COP26）上，30余发达国家签署《公平转型宣言》，公平转型伙伴关系启动。在COP26上，欧洲投资银行宣布了与多边开发银行商定的一套公平转型共同原则，这些原则也与《巴黎协定》保持一致。非洲开发银行、亚洲开发银行、伊斯兰开发银行、欧洲委员会开发银行、亚洲基础设施投资银行、欧洲复兴开发银行、新开发银行和美洲开发银行等都是维护减缓气候变化和公平转型原则的多边开发银行。

2022年，印度尼西亚G20领导人峰会，印尼加入公平能源转型伙伴关系。

2022年，沙姆沙伊赫联合国气候变化大会（COP27）上，首次设立“公平转型馆”，并建立公平转型工作组。