定义

污染防治攻坚战是决胜全面小康社会的三大攻坚战之一，^[1]是中共中央、国务院针对环境污染问题采取和实施的大规模、全方位的环境保护行动和重要政策，旨在减少污染、改善环境质量，保护生态环境。

要点总结 Key Takeaways

1.污染防治攻坚战是决胜全面小康社会的三大攻坚战之一，是中共中央、国务院为了在决胜全面建成小康社会的同时，减少污染，保护生态环境而制定的一项全面防治污染的政策。

2.污染防治攻坚战在不同阶段提出了不同的总体目标和具体指标。

3.污染防治攻坚战的重点是 “蓝天”、“碧水”和“净土”三大保卫战。

4.截至2020年12月，污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成，生态环境质量明显改善。

起源与背景

改革开放以来，数十年的经济快速发展导致中国的环境污染形势十分严峻，重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、生态破坏等问题时有发生，^[2]解决环境污染问题迫在眉睫。污染防治攻坚战从萌芽、发展、正式确立到深入执行主要有以下三个发展阶段：

概念萌芽阶段

2017年7月，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上提出，突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。这是污染防治攻坚战的概念被首次提出。

2017年10月，中共十九大报告提出，坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动。加强固体废弃物和垃圾处置。提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。积极参与全球环境治理，落实减排承诺。中共十九大报告进一步体系化了污染防治攻坚战的概念，并提出有关落地措施。

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动生态文明建设迈上新台阶。^[3]

正式实施阶段

2018年6月16日，中共中央、国务院正式发布《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，旨在决胜全面建成小康社会的同时，减少污染，建设良好的生态环境，加强生态环境保护。该意见设定了至2020年，生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效管控，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应的总体目标及有关空气质量、水体质量、二氧化硫、氮氧化物排放量、生态保护红线面积、森林覆盖率等具体指标。^[4]

同年7月10日，全国人大常委会公布《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，决议要求（1）坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指引。（2）坚持党对生态文明建设的领导。（3）建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度。（4）大力推动生态环境保护法律制度全面有效实施。（5） 广泛动员人民群众积极参与生态环境保护工作。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战。^[5]自此污染防治攻坚战作为一项国家政策方针被正式确立。

深入落实阶段

2021年11月8日，在污染防治攻坚战取得了阶段性胜利，生态环境得到明显改善的情况下，中共中央、国务院发布了《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，该意见进一步设定了至2025年及2035年的生态环境保护目标，要求以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战，从而推动高质量发展，建设与自然和谐共生的美丽中国。^[6]

目标与重点

（一）坚决打好污染防治攻坚战的目标

总体目标

到2020年，生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效管控，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应。[7]

具体指标

全国细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%以上；全国地表水Ⅰ－Ⅲ类水体比例达到70%以上，劣Ⅴ类水体比例控制在5%以内；近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70%左右；二氧化硫、氮氧化物排放量比2015年减少15%以上，化学需氧量、氨氮排放量减少10%以上；受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上；生态保护红线面积占比达到25%左右；森林覆盖率达到23.04%以上。^[8]

通过加快构建生态文明体系，确保到2035年节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式总体形成，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现。到本世纪中叶，生态文明全面提升，实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。^[9]

坚决打好污染防治攻坚战的重点^[10]

坚决打赢蓝天保卫战

调整优化产业结构、能源结构、运输结构、用地结构，以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，明显降低细颗粒物（PM2.5）浓度，减少重污染天数，改善大气环境质量，增强人民的蓝天幸福感。^[11]

加强工业企业大气污染综合治理，整治散乱污企业及集群，关停不达标企业，推进挥发性有机物排放整治，减少煤电机组污染，推动钢铁等行业超低排放改造。

推进散煤治理和煤炭消费减量替代，增加清洁能源使用，推动清洁低碳能源优先上网，加快推进冬季清洁取暖规划，加强煤层气和生物天然气利用。^[12]

打好柴油货车污染治理攻坚战，加强油、路、车治理和机动车船污染防治，淘汰老旧车辆，推广清洁能源车辆和船舶，建设机动车排放监控系统，增加铁路水路货运比例，严格控制船舶和非道路机械排放。^[13]

强化国土绿化和扬尘管控，整治露天矿山，加强北方防沙带建设，增加林草覆盖率，优先用腾退空间进行绿化，控制道路和施工工地扬尘。^[14]

有效应对重污染天气，加强区域联防联控联治，完善应急预案，提前采取应急减排措施，加强预测预报预警体系建设，实施错峰生产和运输措施，加强扬尘管控，禁止秸秆露天焚烧，推进综合利用。总体目标是到2020年地级及以上城市重污染天数比2015年减少25%。^[15]

着力打好碧水保卫战

加强对水源地的管理，建设集中式饮用水水源保护区，治理地下水污染，排查整治违法违规问题，定期监测水质情况。改善城镇污水处理设施，实现污水管网全覆盖、全收集、全处理，完善污水处理收费政策，消除城市黑臭水体。评估长江流域的生态隐患和环境风险，保护长江水源地，整治入河入湖排污口，强化船舶和港口污染防治，修复水生态系统。强化渤海综合治理，整治河口海湾，控制入海污染源，防治海洋垃圾，实施围填海和岸线开发管控。改善农村人居环境，减少化肥农药使用量，推进有机肥替代化肥，控制农药使用，回收处理废弃农膜和包装废弃物，综合利用畜禽养殖废弃物。^[16]

扎实推进净土保卫战

强化土壤污染管控和修复：实施土壤污染防治行动计划，重点管理和管控重度污染耕地和城市建设用地的土壤环境风险。加强耕地土壤环境分类管理，禁止在重度污染耕地种植食用农产品。进行农用地土壤污染状况详查和耕地土壤环境质量分类清单编制。建立建设用地土壤污染风险管控和修复名录，限制未完成治理修复的污染地块用于住宅和公共服务用地。加强污染地块的联动监管和管理要求纳入用地规划和供地管理。^[17]

加快推进垃圾分类处理：推动垃圾分类处理系统建设，实现城市和县城生活垃圾处理能力全覆盖，基本完成非正规垃圾堆放点整治。重点城市基本建成垃圾分类处理系统。推进垃圾资源化利用，加大垃圾焚烧发电力度。在农村推进垃圾就地分类、资源化利用和处理，建立农村有机废弃物收集、转化、利用网络体系。^[18]

强化固体废物污染防治：全面禁止洋垃圾入境，打击走私，减少固体废物进口种类和数量，争取实现固体废物零进口。试点推动建设“无废城市”，促进固体废物资源化利用。调查评估重点工业行业危险废物的产生、贮存、利用和处置情况。完善危险废物的管理制度，建立信息化监管体系，提升危险废物处理处置能力，进行全过程监管。打击危险废物非法转移和倾倒等违法犯罪活动。开展长江经济带固体废物大排查活动。评估有毒有害化学品在生态环境中的风险状况，严格限制高风险化学品的生产、使用、进出口，并逐步淘汰和替代。^[19]

（三）深入打好污染防治攻坚战的目标

到2025年，生态环境持续改善，主要污染物排放总量持续下降，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度下降10%，空气质量优良天数比率达到87.5%，地表水Ⅰ－Ⅲ类水体比例达到85%，近岸海域水质优良（一、二类）比例达到79%左右，重污染天气、城市黑臭水体基本消除，土壤污染风险得到有效管控，固体废物和新污染物治理能力明显增强，生态系统质量和稳定性持续提升，生态环境治理体系更加完善，生态文明建设实现新进步。^[20]

到2035年，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。^[21]

（四）深入打好污染防治攻坚战的重点

1、深入打好蓝天保卫战

重污染天气消除攻坚战：聚焦秋冬季细颗粒物污染，加大京津冀及周边地区、汾渭平原、东北地区、天山北坡城市群等重点区域、重点行业结构调整和污染治理力度。构建省市县三级重污染天气应急预案体系，实施重点行业企业绩效分级管理。到2025年，全国重度及以上污染天数比率控制在1%以内。^[22]

臭氧污染防治攻坚战：加大对夏秋季臭氧污染的防治力度，重点推进挥发性有机物和氮氧化物的协同减排，推动行业领域的综合治理和原辅材料替代工程，推进钢铁、水泥、焦化行业超低排放改造，到2025年使挥发性有机物和氮氧化物排放总量比2020年分别下降10%以上，有效遏制臭氧浓度增长趋势。^[23]

柴油货车污染治理攻坚战：淘汰国三及以下排放标准汽车，推广清洁能源汽车，推进公共交通、公务用车电动化，提高船舶靠港岸电使用率，加快发展公转铁、公转水等多式联运，到“十四五”时期，铁路货运量占比提高0.5个百分点，水路货运量年均增速超过2%。^[24]

大气面源和噪声污染治理：加强扬尘管控、餐饮油烟污染治理、秸秆综合利用和禁烧管控，减少养殖场氨排放总量，加强消耗臭氧层物质和氢氟碳化物环境管理，实施噪声污染防治行动，提高声环境质量监测和达标率。^[25]

2、深入打好碧水保卫战

城市黑臭水体治理：统筹城市和乡村、上下游、左右岸以及干支流，系统推进城市黑臭水体治理，加强污染防治，控制入河污染物排放，推进污水管网全覆盖并整治异常情况，进行水体内源污染治理和生态修复，建立长效机制。^[26]

长江保护修复：按单元精细化分区管控，推进城镇污水和垃圾处理，治理工业、农业面源、船舶、尾矿库等污染，加强生态修复，实施禁渔，建立水生态环境考核评价制度，重点防控湖泊水华等问题，提升水质和水生态质量。^[27]

黄河生态保护治理：以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，实施节水控水行动，控制高耗水行业，保护水源涵养功能，治理水土流失和农业面源污染，保护黄河三角洲湿地，治理黄河河口，加强污水处理和尾矿库污染治理，提升水质。^[28]

饮用水安全保障：推进城市水源地规范化建设，加强农村水源地保护，划定水源保护区，保障重大输水工程水质安全，提高饮用水水源水质达标比例。^[29]

重点海域综合治理：巩固渤海综合治理成果，实施海域污染防治行动，重点海湾综合治理，改善入海河流水质，治理海洋污染源，推进海洋生态系统保护修复，加强海洋环境风险排查整治和应急能力建设。^[30]

陆域海域污染协同治理：开展入河入海排污口整治，完善流域协同机制，深化重点流域综合治理，加强固定污染源排放控制和面源污染治理，建设美丽河湖和海湾。^[31]

总体目标是到2025年，实现城市黑臭水体基本消除，长江、黄河、重点海域水质明显改善，饮用水安全得到保障，陆域海域污染协同治理取得重要进展。

3、深入打好净土保卫战

农业农村污染治理：推进农村厕所革命、生活污水治理、生活垃圾治理，消除农村黑臭水体，改善农村人居环境。减量增效化肥农药使用，回收农膜。推进畜禽粪污资源化利用。到2025年，农村生活污水治理率达到40%，化肥农药利用率达到43%，畜禽粪污综合利用率达到80%以上。^[32]

农用地土壤污染防治和安全利用：防治农用地土壤重金属污染源头，分类管理受污染耕地，制定安全利用方案。在污染较大的100个县级行政区推进农用地安全利用示范。严格质量安全检验和追溯制度。到2025年，受污染耕地安全利用率达到93%左右。^[33]

有效管控建设用地土壤污染风险：严格控制建设用地土壤污染风险，未完成调查和评估的地块不得开展与风险管控和修复无关的项目。针对重度污染地块，严格规划用途，鼓励用于生态空间拓展。推进危险化学品生产企业搬迁改造，推进腾退地块的风险管控和修复。^[34]

推进“无废城市”建设：完善相关制度、技术、市场和监管体系，推进城市固体废物的精细化管理。在约100个地级及以上城市开展“无废城市”建设，并鼓励有条件的省份全面推进。^[35]

加强新污染物治理：制定实施新污染物治理行动方案，对持久性有机污染物、内分泌干扰物等新污染物进行调查监测和环境风险评估，建立有毒有害化学物质环境风险管理制度。^[36]

强化地下水污染协同防治：进行地下水环境状况调查评估，划定地下水型饮用水水源补给区并加强保护措施，划定地下水污染防治重点区域并进行污染风险管控。建立分级分类的地下水环境监测评价体系。在地表水和地下水交互密切的典型地区开展污染综合防治试点。^[37]

取得成果

截至2020年12月，生态环境部综合司司长徐必久在生态环境部例行新闻发布会上表示，在“十三五”规划期间，通过各地区各部门的共同努力，污染防治工作取得了阶段性目标的圆满完成，生态环境质量显著改善，人民群众对生态环境的获得感明显增强。中国超额完成了九项约束性指标，包括对外承诺的碳排放强度目标提前实现，以及全面建成小康社会生态环境目标如期高质量实现。

在环境质量方面，中国取得了显著的进展。细颗粒物（PM2.5）未达标城市浓度累计下降了23.1%，地表水达到或好于III类水质断面比例达到了74.9%，劣Ⅴ类水质断面比例为3.4%。在总量减排方面，二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放分别下降了22.5%、16.3%、11.5%、11.9%，分别完成了两个15%和两个10%的目标。碳排放强度方面，单位GDP二氧化碳排放累计下降了18.2%。

蓝天保卫战取得了持续的成果。中国全面实施了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，在重点区域、重点污染物、重点时段和重点领域开展了防治工作。北方地区清洁取暖试点城市实现了京津冀及周边地区和汾渭平原的全覆盖。超低排放的煤电机组累计达到了约9亿千瓦。全国正在实施超低排放改造的粗钢产能达到了6.2亿吨。此外，还积极推进大宗货物运输的公转铁和公转水，实施差异化管控来应对重污染天气应急减排。

碧水保卫战也取得了重要进展。中国推动长江经济带的大保护，不搞大开发，全国范围内完成了2804个饮用水水源地的生态环境问题整改，提高了约7.7亿居民的饮用水安全保障水平。全国地级及以上城市建成区的黑臭水体消除比例超过了95%。长江流域和渤海入海河流的劣V类水质断面已经全部消除。在农村生活污水和黑臭水体治理方面，“十三五”期间完成了13.6万个建制村的环境整治工作。

此外，中国在净土保卫战方面也稳步推进。按计划完成了《土壤污染防治行动计划》的目标任务，完成了农用地土壤污染状况的详查，推进了重点行业企业用地的调查。加强土壤污染风险管控，确保完成受污染耕地和污染地块的安全利用目标。推进了“无废城市”建设试点，开展了打击固体废物环境违法行为的专项行动和危险废物专项整治三年行动。^[38]

地方优秀实践

（一）苏州

苏州市在2017、2018、2019、2020年四次获得江苏省设区市打好污染防治攻坚战成效考核第一。在空气质量方面，苏州市的空气质量持续改善，2020年全市空气质量优良天数比例为84.4%，细颗粒物（PM2.5）浓度下降到33微克/立方米，实现了双达标。在水质改善方面，全面消除劣Ⅴ类水质，太湖、阳澄湖湖体水质总体达到Ⅳ类，太湖连续十三年实现安全度夏。在土质改善方面，全市污染地块安全利用率达到90%以上。^[39]

苏州市在环境保护方面采取了多项具体的措施和政策，主要包括：

能源结构调整：苏州市积极推进能源结构的调整，减少对煤炭等传统高污染能源的依赖，增加清洁能源的使用。该市鼓励发展太阳能、风能和生物能等可再生能源，推广高效节能技术和设备的应用，促进能源消费总量和强度的控制。

生态环境保护：苏州市注重生态环境保护和生态修复工作。该市加强生态空间保护，建设生态保护红线和生态空间控制线，开展湿地保护、水资源保护和生态修复等工作。同时，推动生态农业和生态旅游的发展，促进经济与生态的协调发展。

污水处理和排水管网建设：苏州市加大污水处理设施建设和排水管网建设力度，提高污水处理能力和水环境质量。该市新增污水收集管网，完善排水管网检测和维护体系，消除管网盲区，确保污水得到有效收集和处理。

环境监管和执法：苏州市加强环境监管和执法力度，建立健全环境监测、监察和执法体系，加强对环境违法行为的查处和处罚，保障环境法律法规的执行。

（二）河北

在改善空气质量方面，河北省在秋冬季攻坚、扬尘污染防治攻坚、夏季臭氧污染防治会战和大气污染防治集中攻坚等专项行动中取得了关键性胜利。监测数据显示，全省细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比下降10.8%，达到了国家空气质量二级标准，优良天数增加30天。在水源保护方面，河北省水体质量有所提升。全省74个国考断面中，达到或优于Ⅲ类（优良）的断面比例达到67.6%，劣Ⅴ类断面全部消除。同时，河北省也在土地污染防治方面取得了阶段性成果。^[40]

其污染防治具体措施主要包括：

分区管控：划定1987个环境管控单元，确定优先保护、重点管控和一般管控单元。针对三类不同的管控单元，实施差别化生态环境管控措施。

修订地方法规规章及地方排放标准体系：修订河北省机动车和非道路移动机械排放污染防治条例、河北省生态环境保护条例、关于加强船舶大气污染防治的若干规定、河北省扬尘污染防治办法等四部地方法规、规章颁布实施，填补多项生态环境保护法律空白。制定发布水泥、平板玻璃、陶瓷、锅炉4项行业大气污染物或超低排放地方标准，与之前已实施的钢铁、焦化等行业超低排放标准，共同构建起具有河北特色的超低排放标准体系。

运用现代化科技手段：建立生态环境执法指挥调度大数据平台，整合无人机飞检、分表计电、在线监测等非现场执法手段，对重点排污企业、移动污染源、露天焚烧等实时在线监控；同时，将全省执法人员纳入平台，实现了全省生态环境系统的“一键式”管理调度。

（三）宁夏

宁夏在污染地块利用率方面，污染耕地和污染地块的安全利用率达到100%。在环境空气质量方面，宁夏地级以上城市环境空气优良天数比例为85.1%，较2015年上升3.7个百分点。细颗粒物（PM2.5）和PM10的平均浓度分别下降了15.4%和25.3%，完成了国家和自治区“十三五”考核任务。^[41]在水环境质量方面，宁夏地区15个地表水国控考核断面中，水质优良比例为93.3%，较2016年上升了26.6个百分点。黄河干流连续4年保持了“Ⅱ类进Ⅱ类出”的水质，11个地级城市的集中式饮用水水源达到或优于Ⅲ类水质的比例为90.9%。各项指标均符合国家和自治区“十三五”目标要求。

实现这些目标的主要措施包括：

重大项目建设：将重大项目建设作为推动污染防治工作的“强引擎”和“硬支撑”，加强项目储备库建设，争取国家和自治区专项资金，助力打好污染防治攻坚战。

应急减排措施：面对不同时间段的重污染过程、指标调整和气候异常等多重压力，宁夏采取了差异化应急减排措施，并实施了会商研判和深度分析等制度。

环境执法和治理：推行了远程执法、移动执法和交叉执法，加强了对环境违法案件的立案查处。完成了排污许可证核发的清理整顿工作，对自然保护区人类活动点位进行整改。

（四）中山

中山市在2020年通过多项措施和努力，在大气、水和土壤污染防治方面取得了显著成绩。在“蓝天”保卫战中，中山市的空气质量指数（AQI）达标率为90.2%，细颗粒物（PM2.5）浓度为20微克/立方米，远低于目标值。空气质量等级优达211天，为近六年来最好水平。在“碧水”保卫战中，中山市地表水水质优良断面比例为83.3%，城市黑臭水体消除比例超过90%。饮用水源水质达标率持续保持100%。在“净土”保卫战中，中山市完成了重点行业企业用地和工业园区用地的土壤污染状况调查，确保了污染地块的安全利用。受污染耕地安全利用率达到95%左右。^[42]

其污染防治措施主要包括：

减少煤炭使用：中山市推动煤改气、煤改电等清洁能源替代，减少了煤炭的使用量。

治理企业污染：加强对工业企业的污染治理，提高排放标准，强化监管力度，减少工业污染物排放。

控制车辆尾气排放：加强机动车尾气排放管理，推广使用新能源车辆，提高车辆尾气排放标准。

抑制扬尘污染：采取措施减少施工扬尘、道路扬尘等扬尘污染源。

监测水质、整治黑臭水体：加强水质监测，及时掌握水环境状况，确保水质安全，并对城市黑臭水体进行整治，改善水体环境质量。

农村生活污水治理：加强农村生活污水治理，推动农村污水处理设施建设，提升农村水环境质量。

土壤污染调查：对重点行业企业用地和工业园区用地进行土壤污染状况调查，了解土壤污染情况。

安全利用污染地块：确保污染地块的安全利用，采取必要的污染修复和治理措施。

关联法条